El Estatuto en el laberinto y la voluntad de consenso

Por Tomás de la Quadra-Salcedo, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III (EL PAÍS, 21/10/05):

Las Cortes Generales se preparan para tramitar la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña en medio de un gran debate sobre su contenido por la trascendencia de muchas de sus modificaciones y, en bastantes casos, por su eventual discrepancia con la Constitución.

Lo que no parece haber suscitado debate es lo relativo al procedimiento y los límites del poder de enmienda que ostentan las Cortes Generales en relación con la propuesta de reforma proveniente del Parlamento de Cataluña. Y la cuestión tiene su importancia, porque pudiera ocurrir que las Cortes Generales no tengan poder de enmienda si pretenden que el desenlace de la tramitación en las Cortes Generales desemboque en la definitiva aprobación de la reforma, aunque sea con enmiendas.

Probablemente la falta de debate o reflexión sobre la cuestión se deba a que en el procedimiento de aprobación de los primeros y originarios Estatutos, tras la aprobación de la Constitución española (CE), ésta había previsto (artículo 151.2 CE) un procedimiento que integraba con naturalidad en la tramitación en el Congreso de los Diputados a una delegación de la Asamblea de parlamentarios territoriales que había elaborado el proyecto de Estatuto, con capacidad, no ya para defender su propuesta, sino para negociarla introduciendo las modificaciones pertinentes.

Tal vez el recuerdo de ese modelo haya hecho pasar desapercibido el cambio de sistema que para reformar el Estatuto se ha introducido en el propio Estatuto de Cataluña respecto del sistema previsto en la Constitución para su aprobación originaria en 1979.

Por otra parte, puede que se vea con naturalidad que, si se ha de tramitar una Ley orgánica, ha de hacerse con todas sus características; entre ellas la de poder presentar enmiendas, y por eso no se caiga en la cuenta de la peculiaridad que el vigente Estatuto que se quiere enmendar presenta.

En efecto, una de las singularidades de un Estatuto de Autonomía, aprobado formalmente por Ley orgánica del Estado, radica en que es resistente al cambio por una Ley orgánica posterior. Tal resistencia es expresiva de que los órganos legislativos centrales del Estado han perdido parcialmente la competencia legislativa para modificar unilateralmente el Estatuto previa y originariamente aprobado. No lo pueden modificar unilateralmente, sino que han de contar con la voluntad de la propia Comunidad Autónoma. El Estatuto presenta así ciertos rasgos propios de un pacto consensuado; pacto que hace que no quede a la libre y unilateral disposición del legislador estatal, como poder constituido, la decisión de modificarlo por una ley posterior, por muy orgánica que sea.

Ello es así porque así lo quiso el propio constituyente, que determinó que la reforma de los Estatutos se hiciera en los términos que en los mismos se estableciesen (artículo 147.3 de la CE), aparte de la necesidad de Ley Orgánica.

Ello es así, además, porque así lo quiso el poder «estatuyente» al introducir en el propio Estatuto catalán un artículo de «blindaje» del sistema de reforma. Artículo de «blindaje» que se extendió a los Estatutos de autonomía que habían seguido la vía del artículo 151 de la CE, sin duda por desconfianza ante el riesgo de reformas unilaterales.

Lo cierto es que se dejó en manos de los Estatutos, en buena parte, fijar el régimen de su modificación. Y aquí radica el problema -problema peculiar de las Comunidades del 151 de la CE- en el que no parece haberse reflexionado. El Estatuto de Cataluña de 1979 exige la concurrencia de tres requisitos acumulativos para que una propuesta de reforma llegue a buen fin: 1º La aprobación por el Parlamento de Cataluña de la propuesta de reforma por mayoría de dos tercios; 2º La aprobación por las Cortes Generales de la propuesta de reforma mediante Ley orgánica, y 3º El referéndum positivo de los electores sobre la propuesta de reforma.

Se trata de requisitos acumulativos en cuanto se deben dar los tres. Y, para que se den los tres, hace falta que el texto sobre el que se emiten las sucesivas aprobaciones sea el mismo, pues si cada órgano legislativo -o los electores- se pronunciase sobre textos distintos se defraudaría la voluntad de concurrencia y de consenso que trata de evitar decisiones unilaterales.

Por ello, si en el texto remitido por el Parlamento de Cataluña se introdujeran enmiendas por las Cortes Generales, como se está adelantando, faltaría uno de los requisitos para que la reforma pudiera culminar, puesto que, de haber enmiendas, el texto que se aprobase en las Cortes Generales (texto y no, todavía, Ley orgánica, puesto que este carácter sólo lo adquiriría mediante un voto de ratificación posterior al referéndum) ya no sería el texto aprobado inicialmente por el Parlamento de Cataluña. Ello impediría, además, someterlo a referéndum, puesto que no tratándose de la misma propuesta de reforma (la de las Cortes respecto de la del Parlamento catalán) no es posible someter a referéndum una propuesta distinta a la del órgano que tuvo la iniciativa del proceso de reforma, pues significaría tanto como una reforma unilateral distinta de la acordada por el Parlamento de Cataluña y a la que dicho Parlamento no ha dado su consentimiento.

Las enmiendas introducidas por las Cortes Generales impedirían, así, el buen fin del proceso de reforma. Ahora bien, tampoco es lógico, política, jurídica y racionalmente, que la propuesta de reforma hecha desde Cataluña tenga que bien ser aceptada sin la más mínima posibilidad de modificación, bien ser rechazada totalmente.

La rigidez resultante de la desafortunada redacción de ese artículo 56 del Estatuto en vigor es lo contrario de lo que el mismo pretendía buscar: el acuerdo de las Cortes y el Parlamento de Cataluña. Ocurre que el Estatuto de Cataluña vigente no ha previsto un procedimiento para lograr ese fin de articular las voluntades de las Cortes Generales y del Parlamento de Cataluña, salvo el de devolverse enmendadas las propuestas de reforma sucesiva e interminablemente. Ello supone un gravísimo problema difícilmente superable.

Por otra parte, ni los reglamentos del Congreso y del Senado, ni el Reglamento del Parlamento de Cataluña -ni muchos menos resoluciones interpretativas de sus presidentes- pueden proveer solución alguna al problema. No pueden, desde luego, hacer que una delegación de parlamentarios que acuda a las Cortes Generales altere y comprometa la voluntad del Parlamento de Cataluña, pues ello supondría infringir la Constitución y el Estatuto.

En efecto, no cabe aquí aplicar de modo supletorio el procedimiento previsto en la Constitu-ción (artículo 151.2 CE) para la aprobación de los primeros y originarios Estatutos por muchasrazones de las que sólo mencionaré tres. La primera porque la supletoriedad cabe en ausencia de regulación, pero no cuando hay una regulación expresa que se ha querido hacer de forma diferente y más rígida que la inicialmente prevista en la Constitución. La segunda porque una cosa es el procedimiento previsto en la Constitución para los primeros Estatutos -procedimiento que era garantía del «derecho de acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones»- y otra la modificación del primer Estatuto ya aprobado y hoy vigente. Estatuto al que la Constitución entregó, en buena medida, la determinación de la manera de reformarlo. La tercera porque ni la Asamblea de Parlamentarios a que se refería la Constitución, ni, sobre todo, la delegación de la misma que se preveía que podía debatir y aceptar cambios, tienen nada que ver con el Parlamento de Cataluña, ni con una hipotética delegación de poderes en una representación del Parlamento de Cataluña, no prevista en el artículo 56 del Estatuto vigente. En esas condiciones, no es posible adivinar cómo una delegación de parlamentarios, tengan la condición que tengan y cómo se nombren, puede torcer la voluntad expresada en dicho Parlamento y negociar el cambio de su propuesta vinculando la voluntad del mismo del que no han recibido un mandato representativo, ni pueden recibirlo en contra del artículo 56 del Estatuto. Una cosa es defender ante el Congreso la propuesta de reforma, en la forma en que se hace, por ejemplo, en las proposiciones de Ley de iniciativa autonómica, y otra muy distinta es tener capacidad para negociar cambios en la propuesta de reforma de Estatuto alcanzando, de común acuerdo, una formulación definitiva que vincule a las Cortes y al Parlamento de Cataluña.

De ello se sigue que nada puede soslayar la dificultad que representa el artículo 56.1 del Estatuto vigente cuando exige la concurrencia de tres aprobaciones. Concurrencia que sólo puede quedar satisfecha si se produce sobre el mismo e idéntico texto.

Como se ve, el Estatuto buscó en el consenso de las Cortes y el Parlamento una garantía, pero lo hizo de forma tan desafortunada que más parece un «blindaje» que hoy se ha transformado en una especie de laberinto sin salida, por más que se deba intentar buscar alguna para no paralizar el proceso iniciado.

No cabe, en efecto, que el texto enmendado por las Cortes Generales se someta directamente a referéndum, pues no sería el texto aprobado por el Parlamento catalán. Tampoco cabe que se devuelva por las Cortes Generales el texto de la propuesta una vez aprobado con enmiendas al Parlamento de Cataluña, para una nueva aprobación por éste; y no cabe pues lo cierto es que el artículo 56.2 del Estatuto prohíbe que la propuesta de reforma sea sometida nuevamente a debate hasta que haya transcurrido un año, «si no es aprobada por las Cortes Generales». Cabalmente eso es lo que ocurriría si la propuesta proveniente del Parlamento de Cataluña se enmienda por las Cortes; es decir, la enmienda equivale a la no aprobación en su redacción originaria. Ello es muy claro si las modificaciones son de cierto porte, pero lo es igualmente aunque afectasen a pocos artículos.

Las Cortes no podrían, así, introducir enmiendas, sino aceptar o rechazar como un todo la propuesta. O para ser más exactos, si las Cortes quieren que el Estatuto continúe hasta su aprobación no pueden ejercer su poder de enmienda, pues si lo ejercen entonces el proceso de aprobación no puede culminar.

Esta absurda situación provocada por un artículo muy poco flexible (el 56 del Estatuto de Cataluña), aunque bien intencionado, exigiría o bien la previa modificación de tal artículo o bien que la propuesta de reforma que hubiera llegado al Congreso hubiese sido previamente pactada por ambas partes -Cortes Generales y Parlamento de Cataluña- a través de los órganos competentes para ello, si bien por cauces informales, de manera que fuese posible que el trámite ante las Cortes significase la confirmación de la propuesta formulada informalmente de común acuerdo. Exigiría, de no haberse hecho así, encontrar fórmulas que eviten el laberinto en que podría entrar la reforma estatutaria.

Fórmulas en la línea de, por ejemplo, la previa reforma del artículo 56 del Estatuto de Cataluña y sólo de dicho artículo -previa porque sería anterior a la reforma de fondo- y que consistiría en permitir justamente que una delegación del Parlamento de Cataluña pueda alcanzar acuerdos en el seno del procedimiento ante el Congreso de los Diputados sobre la formulación definitiva del Estatuto; acuerdos que vinculen, naturalmente, al órgano legislativo proponente (lo mismo debería preverse si la iniciativa fuera de las Cortes Generales). Con tal reforma -inspirada en parte en el artículo 151.2 de la CE, pero sin que sea preciso, ni conveniente, copiarlo en su integridad e inspirada también en el espíritu que parece informar el citado artículo 56 del Estatuto- quedaría excluida la previsión actual de que las aprobaciones del Parlamento de Cataluña y de las Cortes hayan de ser sobre el mismo e idéntico texto.

A nadie se le escapa la dificultad política que tiene esa reforma previa por lo que implica de aparcar momentáneamente la actual propuesta de reforma, hasta que se haya aprobado la previa del artículo 56 del Estatuto, pero peor sería la solución de continuar con el proceso con la estrategia del avestruz, admitiendo que se puedan producir enmiendas -como se van a producir- que implican el bloqueo del proceso, la imposibilidad de culminar la modificación del Estatuto, así como la imposibilidad de reiniciar el mismo durante un año, porque no habría sido aprobado por las Cortes Generales en su redacción originaria.

La reforma previa que se propone podría ser rapidísima en lo que se refiere a los órganos legislativos, puesto que no debería haber dificultad en ponerse de acuerdo en ella, ya sea para aprobarla en Cataluña, ya sea para aprobarla en las Cortes Generales. Sólo unos pocos meses podría demorar el proceso. En cambio la misma garantizaría una tramitación más clara, precisa y con una capacidad de llegar a acuerdos sobre la formulación definitiva del Estatuto que en los momentos actuales no existe. La única dificultad residiría en la convocatoria de un referéndum adicional, y previo, sobre la modificación del citado artículo.

Ésa parece ser la solución más clara al problema suscitado, si bien no puede ignorarse, como alternativa a esa fórmula, la posibilidad de que se entienda que un texto enmendado por las Cortes Generales equivalga a un rechazo al primer texto enviado por el Parlamento de Cataluña, pero a la vez se entienda como una iniciativa de reforma distinta y nueva, si bien, ahora, de las Cortes Generales. Y en cuanto iniciativa nueva y distinta de las Cortes, el Parlamento de Cataluña sí podría pronunciarse sobre ella, para admitirla o rechazarla, no para enmendarla. Para admitirla o rechazarla en su totalidad sí podría pronunciarse, pues estaría decidiendo sobre otra iniciativa distinta a la originaria y por tanto no tendría el límite temporal del año establecido en su Estatuto. Para enmendarla, en cambio, parece que habría más dificultad, pues podría entenderse que una enmienda del Parlamento de Cataluña al texto enviado por las Cortes es, a su vez, una nueva iniciativa de aquel que no puede producirse antes de que haya transcurrido un año desde la primeramente adoptada.

Sin entrar ahora en la forma del cómputo de ese año (desde septiembre de 2005 o desde que se enmiende o rechace por las Cortes) lo que no acaba de solucionar esta segunda alternativa es la puesta en pie de un mecanismo que permita de forma normal dar una formulación definitiva a un texto de común acuerdo, sin necesidad de devolverse interminablemente los textos de una y otra parte. Y nada es más necesario que encontrar el modo para que los órganos legislativos no queden incomunicados en compartimentos estancos en trance de reformar el Estatuto; incomunicación que en nada contribuye a facilitar el acuerdo en la formulación del nuevo Estatuto en el marco de la Constitución.

La voluntad de consenso que presidió la transición y la misma aprobación del Estatuto de Cataluña de 1979 exigiría establecer cauces adecuados, como los propuestos más arriba -especialmente el primero-, que hagan viable una formulación de la reforma del Estatuto de común acuerdo y en el marco de la Constitución.