En el inacabable y fatigoso debate territorial del que no logramos salir y tanto desgaste provoca, el PSOE ha presentado como gran novedad algo que, sin embargo, venía proponiendo desde hace tiempo y no supo llevar a la práctica en los ocho años de gobierno de Zapatero. Se trata de un término que suele invocarse como hacía Astérix con su poción mágica, un curalotodo similar al agua milagrosa que los masajistas emplean tras los choques inocuos entre futbolistas. Me refiero al término federalismo.
¿Mediante la invocación del federalismo se solucionarán todos los problemas que tiene planteados el Estado de las autonomías? Me temo que no, especialmente por una razón: el Estado de las autonomías ya es un Estado federal y así está considerado por los estudiosos de esta materia. Lo prueban la obra de prestigiosos autores extranjeros, como los profesores Watts y Anderson, con libros recientes publicados en España por la editorial Marcial Pons (el último ha sido traducido también al catalán y editado por el Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya), ambos de la más reconocida escuela sobre esta materia fundada por el profesor Wheare, un autor clásico de los estudios federales.
En esa línea, aunque de forma jurídicamente mejor argumentada, se ha publicado el libro del conocido catedrático de Santiago de Compostela Roberto Blanco Valdés, Los rostros del federalismo (Alianza, Madrid, 2012), que también incluye el modelo español dentro del ámbito de los estados federales. Ello no supone novedad alguna pues la gran mayoría de estudiosos españoles también sostienen esta posición. Pero el mérito de Blanco consiste en que lo demuestra con un método de indiscutible solidez cuya premisa es considerar que los conceptos jurídico-políticos no se forman a partir de modelos teóricos sino que se deducen de las realidades jurídicas e institucionales existentes. En efecto, así sucede en muchas ocasiones.
Pongamos el caso de un concepto distinto al de Estado federal: la forma de gobierno parlamentaria. Los elementos que sirven para dar contenido a este concepto no son previos al análisis del mismo sino el resultado de un estudio comparado entre sistemas políticos. Así, del estudio de los casos británico, alemán, italiano o español (y los que queramos añadir), podemos deducir que en todos ellos el presidente del Gobierno debe gozar del soporte de una mayoría del Parlamento o, en todo caso, no se puede formar una mayoría contraria que le haga perder una moción de censura o una cuestión de confianza.
De ello se deduce que el núcleo básico de una forma de gobierno parlamentaria es la relación de confianza entre Parlamento y Gobierno. Después encontraremos en todos los supuestos analizados muchas diferencias. Por ejemplo, en España el jefe del Ejecutivo se denomina presidente del Gobierno mientras que en Gran Bretaña de denomina primer ministro, en Alemania canciller y en Italia presidente del Consejo. Otro ejemplo, los procedimientos que regulan la moción de censura y la cuestión de confianza son distintos, incluso muy distintos. Y añadiríamos otros ejemplos. Pues bien, estas formas distintas son secundarias, el aspecto central es la relación de confianza entre Parlamento y Gobierno. Si esta existe, la forma de gobierno es parlamentaria. Si el presidente del Gobierno es elegido directamente por los ciudadanos –y no por el Parlamento– estamos ante un régimen presidencial, cuyo ejemplo más clásico es Estados Unidos.
Pues bien, así procede Roberto Blanco para encontrar un concepto de Estado federal. No parte de una definición a la que deben adecuarse los estados para ser considerados como federales sino que compara detenidamente las instituciones de doce países (EE.UU., Suiza, Australia, Canadá, Argentina, México, Brasil, Rusia, Alemania, Austria, Bélgica y España) y saca consecuencias: aquellos elementos comunes que sean estructurales, es decir, sin la existencia de los cuales estaríamos hablando de una estructura distinta, son los que determinarán si un Estado puede ser considerado como federal.
Del excelente trabajo de Blanco – premiado por el diario El Mundo como el mejor libro de ensayo de 2012– se extraen, además de mucha información puntual, múltiples conclusiones generales que no tenemos espacio para detallar. Pero quizás la conclusión general más destacable sería la siguiente: el federalismo tiene un núcleo básico que es común –dos niveles de gobierno, independientes entre sí, sin relación jerárquica entre ellos y colaborando mutuamente–, aunque después tiene muchas diferencias, muchos rostros, de ahí el título del libro.
Así pues, el núcleo básico de nuestro Estado es indiscutiblemente federal. Ahora hay que proceder a perfilar su rostro, sus características diferenciales. Por eso proponer un modelo federal es hablar por hablar. El paso que debe darse ahora es concretar las modificaciones que deben introducirse para que el Estado funcione mejor. Dejemos de lado las grandes palabras, simples pócimas mágicas, y pasemos a precisar.
Francesc de Carreras, catedrático de Derecho Constitucional de la UAB