El fracaso exterior de Cataluña

EL presidente Puigdemont ha explicado algunas cosas pero no la cuestión fundamental: ¿Sería una Cataluña independizada reconocida como un Estado por la Comunidad Internacional? Y es que esa es la cuestión, porque un Estado no nace porque sus gobernantes así lo declaren; precisa inexcusablemente del reconocimiento del resto de los sujetos de derecho internacional. Sin este reconocimiento corre el riesgo de caer en una suerte de limbo jurídico nada deseable para el adecuado desenvolvimiento de las relaciones internacionales. Baste citar los casos de Abjasia y Osetia del Sur, que sólo han sido reconocidos por Rusia, Nicaragua, Venezuela, Nauru y Tuvalu, o los más conocidos de Palestina, la República Árabe Saharaui que tampoco han alcanzado el estatus de Estado miembro de las Naciones Unidas.

Para empezar a hablar es importante asumir que cualquier actuación de un poder público debe ser conforme al principio del Estado de Derecho que constituye la piedra angular sobre la que se asientan tanto el constitucionalismo moderno como el Derecho Internacional. En nuestro ordenamiento, el Tribunal Constitucional ha establecido que «sin conformidad con la Constitución no puede predicarse legitimidad alguna. En una concepción democrática del poder no hay más legitimidad que la fundada en la Constitución» (STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5). En el derecho internacional, pasa lo mismo: «Todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas (…) están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia» (Informe del secretario general [de la ONU] sobre el Estado de Derecho, S/2004/616).

En el ordenamiento español, no hay que estirarse mucho porque el TC acaba de subrayar que «el reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano […] resulta incompatible con el artículo 2 de la Constitución española, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: la indisoluble unidad de la nación española» (STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3). Nada tiene ello de peculiar. En realidad, son muy pocas las Constituciones que reconocen el derecho a la secesión. En el pasado lo hicieron la Constitución de la extinta URSS, la de la antigua Yugoslavia y la de la antigua Checoslovaquia. En la actualidad, ninguna Constitución, excepción hecha de la de Etiopia y la del archipiélago de Saint Kitts y Nevis, reconoce tal derecho.

Lo que hacen todas las Constituciones modernas, incluidas las de los Estados federales, es precisamente lo contrario: consagrar de forma expresa a la integridad territorial del Estado o a la indivisibilidad del mismo. En el caso de los Estados Unidos, desde momento bien temprano, el Tribunal Supremo en el conocido «caso Texas contra White» (1869) formuló la doctrina de la indisolubilidad y perpetuidad de la Unión. En Alemania, el Tribunal Constitucional rechazó de plano el recurso de amparo planteado por un particular por considerar que la negativa a admitir un referéndum de independencia en Baviera violaría los derechos recogidos en la Ley Fundamental de Bonn. Lo propio, por cierto, ha hecho también el Tribunal Constitucional italiano en relación con un posible derecho de independencia del Veneto (2015).

Si en el campo del derecho comparado no hay que hacer demasiados esfuerzos para desmontar el espejismo del derecho a decidir, tampoco hay que emplearse mucho más en el derecho internacional porque la comunidad internacional ni contempla ni reconoce el derecho a la secesión. Más bien al revés. El principio de integridad territorial está consagrado en tres declaraciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas especialmente significativas. La primera, con ocasión del cincuentenario de las Naciones Unidas, declaró que nada en el derecho internacional «autoriza acción alguna encaminada a menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes» (A/RES/50/6, de 9 de noviembre de 1995). La segunda, de 12 de noviembre de 1970, hace expresa referencia a que «la integridad territorial y la independencia política del Estado son inviolables» [Resolución 2625 (XXV)]. La tercera declaración, dictada con ocasión del 70 aniversario, y en la que tuve un especial protagonismo, reitera idéntico planteamiento (A/RES/70/3, de 3 de noviembre de 2015, apdo. 5).

Por si no quedara claro, me voy a referir al caso de Ucrania que podría asemejarse al de la cuestión catalana. La resolución de la Asamblea General de 27 de marzo de 2014 declaró que el «referendo celebrado en la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol el 16 de marzo de 2014, al no tener validez, no puede servir de base para modificar el Estatuto de la República Autónoma de Crimea o de la ciudad de Sebastopol» (Resolución 68/262, de 27 de marzo de 2014). Es decir, sin validez jurídica interna del referéndum tampoco puede existir validez jurídica internacional de su resultado. Conclusión que resulta de enorme relevancia comparativa para el desafío de las autoridades catalanas de celebrar un referéndum en el otoño de 2017.

Los soberanistas catalanes pretenden desvirtuar la doctrina anterior esgrimiendo el artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, de 16 de diciembre de 1966, que habla del derecho de libre determinación de «todos los pueblos». Ahora bien, tal afirmación no resulta en modo alguno aplicable a un caso como el de Cataluña. Por tres razones fundamentales.

La primera es que la propia Resolución dice que «ninguna de las disposiciones […] precedentes […] autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos […] dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivos de raza, credo o color». La segunda es que esta resolución solo se entiende en el marco descolonizador que reconoce el derecho de autodeterminación a los pueblos colonizados, anexionados por conquista, dominación extranjera u ocupación (como los países Bálticos tras la guerra fría), u oprimidos por una violación sistemática, masiva y flagrante de los derechos humanos (como en Sudán del Sur o acaso, para algunos, en Kosovo). La tercera razón es que el derecho de autodeterminación debe interpretarse de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia y ésta no ampara de forma alguna un pretendido derecho de libre determinación de Cataluña (vg opinión consultiva sobre las consecuencias de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado; sobre el Sahara Occidental; sobre Timor Oriental; etc.).

Termino. Ahora más que nunca precisamos temple y altura de miras, convicciones y capacidad de diálogo. Equilibrio y mano tendida, como en aquellas constituyentes de 1978 que inspiraron al presidente Suárez la frase que hoy figura en su lápida: «La concordia fue posible».

José Manuel García-Margallo y Marfil, exminsitro de Asuntos Exteriores y Cooperación.

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