Ha transcurrido un año desde la entrada en vigor del RDL 20/2020, que estableció el Ingreso Mínimo Vital (IMV) y en este lapso temporal se han puesto de manifiesto las dificultades en la gestión del mismo, no alcanzándose claramente las cifras previstas en el reconocimiento del derecho a la prestación. La tramitación del RDL permitirá, sin duda, solventar algunas de las deficiencias que la práctica ha puesto de manifiesto. Otras dependen de la dotación de los recursos humanos y materiales precisos al INSS y de la leal cooperación entre administraciones públicas.
La cuestión que quiero tratar es, sin embargo, otra, la de la insistente reivindicación competencial de las comunidades regidas por gobiernos nacionalistas. El catalán ha planteado un recurso de inconstitucionalidad contra 10 artículos del RDL y el PNV introdujo en la norma la DA 5ª, que atribuye, a vascos y navarros, las competencias que el INSS ejerce en el resto del territorio nacional. Insisten en que se materialice la previsión legal y han intensificado su cruzada, con el ministro Escrivá en el punto de mira. Cabe afirmar que una posible (y no deseable) transferencia de la gestión del IMV, que se ajuste a las exigencias constitucionales, nunca será del agrado de los nacionalistas. Trataré de justificarlo.
Seguridad Social y Asistencia Social no son realidades necesariamente antagónicas. La asistencia social es una competencia de las comunidades autónomas (art. 148.1 20ª CE). La legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA, es una competencia exclusiva del Estado, de acuerdo con el art. 149.1.17 CE. Ello no implica que la asistencia social sea una materia vedada al Estado. El art. 149.1.1ª CE le reconoce competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, lo que le habilita para intervenir en cualquier materia en la que tales principios puedan estar en riesgo.
En segundo lugar, el Estado, en ejercicio de sus competencias, puede incluir, en el nivel no contributivo del régimen público de Seguridad Social, medidas que, atendiendo a su naturaleza, serían encuadrables en la asistencia social. Es lo que ha acontecido con el IMV, que es una medida de acción social que integra la acción protectora de la Seguridad Social, como prestación no contributiva que convive con la asistencia social externa a cargo de las comunidades autónomas.
Este planteamiento tiene sus consecuencias. La primera apunta al título competencial de una posible transferencia, que no puede sustentarse en las competencias autonómicas en materia de asistencia social. El IMV es materia de Seguridad Social y, como ha señalado la STC 124/89, la configuración del régimen público de Seguridad Social como único y unitario, garante de la igualdad de todos los españoles en materia de derechos y obligaciones de Seguridad Social exige que la competencia del Estado comprenda todas las potestades precisas para preservar los valores y principios del art. 41 CE, no sólo potestades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social.
En consecuencia, las competencias en materia de Seguridad Social que las comunidades autónomas pueden asumir serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social.
Una transferencia íntegra como la reclamada por la vicelehendakari del Gobierno vasco no es posible. El Estado retendrá en todo caso las funciones de ordenación jurídica, interpretación de las normas, adopción e interpretación de criterios que afecten al IMV. También la garantía de la unidad de doctrina en relación a los procedimientos contenciosos que se suscitan ante los órganos judiciales. Dicho esto sin ánimo exhaustivo.
La segunda consecuencia de la configuración del IMV como prestación de Seguridad Social es que ello condiciona las competencias autonómicas en materia de asistencia social. Las CCAA (STC 239/2002) pueden seguir otorgando ayudas asistenciales a colectivos que, aun percibiendo prestaciones de Seguridad Social, se encontraran en situación de necesidad, pero ello siempre que no se produzca una perturbación de dicho Sistema o de su régimen económico.
El IMV surge para asegurar, mediante una prestación de Seguridad Social, un determinado nivel de rentas a todos los hogares en situación de vulnerabilidad con independencia del lugar de residencia, superando la muy notable disparidad regulatoria y protectora de las rentas mínimas autonómicas.
Las regulaciones autonómicas deben adaptarse a la del IMV, al objeto de que no se desnaturalice su causa y razón de ser, como prestación del régimen público de Seguridad Social: proporcionar una asistencia igualitaria a todos los ciudadanos que se encuentren en la situación de necesidad y cumplan los requisitos contemplados en la norma.
El hecho de que las rentas mínimas o de inserción autonómicas sean previas a la configuración del IMV como prestación de Seguridad Social, no altera esta necesidad. No son admisibles planteamientos como el de reivindicar la transferencia del IMV para diluir su importe en el de la Renta autonómica de Garantía de Ingresos y reconocer una cuantía superior bajo otra denominación. Ello quebrantaría los principios básicos e irrenunciables del régimen público de Seguridad Social, particularmente el de igualdad en derechos de los ciudadanos. El objetivo del legislador al aprobar el IMV saltaría por los aires. La buscada igualdad en la protección no habría pasado del BOE a la vida real.
Puede afirmarse que las regulaciones autonómicas de rentas básicas, de inserción o de garantía de ingresos, deben ser revisadas, tras la promulgación del IMV, a riesgo de devenir inconstitucionales, por interferir en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social, en su régimen económico, al posibilitar una doble protección, estatal y autonómica y generar desigualdades en función del territorio de residencia.
Un buen ejemplo positivo en este sentido lo constituye la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo Vital, regulada en el RDL 5/20, del Gobierno de Aragón. La norma, promulgada en menos de un mes desde la creación del IMV, procede a una radical reestructuración del Ingreso Aragonés de Inserción y lo reconvierte en una prestación subsidiaria del IMV, al objeto de atender situaciones de necesidad no contempladas por éste, evitando duplicidades en la protección y coordinando las prestaciones de los ámbitos nacional y autonómico, garantizando una respuesta digna a las situaciones de pobreza, desigualdad y exclusión social.
Este es el camino a seguir, antes que proceder a un proceso de transferencias: coordinar legislaciones y políticas de seguridad social y de asistencia social. Situar en el punto de mira de la regulación el interés de los ciudadanos y la optimización de los recursos. Unir esfuerzos y coordinar actividades y políticas. Responder a las exigencias de un régimen público de Seguridad Social único y unitario.
Son muchas las necesidades sociales y muy amplio el ámbito en el que las comunidades autónomas pueden desarrollar sus competencias en materia de asistencia social y el IMV les permite liberar recursos a tal fin.
Concluyo con lo anteriormente apuntado: una transferencia del IMV que se ajuste a los principios constitucionales nunca será del agrado de un gobierno nacionalista. Esto sin incidir, en lo que a vascos y navarros respecta, en la espinosa cuestión del concierto económico. Dejaré apuntado que, según mi criterio, ni el cupo vasco ni el amejoramiento navarro tendrían acomodo a la hora de asignar recursos con motivo de una transferencia de funciones y servicios en materia de Seguridad Social. Pero este tema lo dejaremos para otro día.
Manuel José Moreno Pueyo es letrado de la Seguridad Social.