Ocho meses después de la invasión rusa de Ucrania, la Unión Europea sigue estando lamentablemente dividida en cuanto a su respuesta en materia de política energética. En su última cumbre, el 20-21 de octubre, los líderes de los estados miembro de la UE pasaron horas discutiendo. Al final, emitieron un comunicado oficial en donde simplemente reconocían que “frente a la militarización de la energía por parte de Rusia, la Unión Europea se mantendrá unida para proteger a sus ciudadanos y empresas y tomar las medidas necesarias en carácter de urgencia. Pero la única decisión importante a la que habían llegado era incrementar las compras de gas conjuntas -e inclusive eso se produjo con algunas salvedades importantes.
Las divergencias frente a las políticas en Europa no son infrecuentes. Pero cuando azotó el COVID-19, a Francia y a Alemania sólo les llevó unos tres meses diseñar una propuesta conjunta de rescate y recuperación, e hicieron falta otros dos meses para que los estados miembro se pusieran de acuerdo sobre el correspondiente plan de endeudamiento común de la UE. Y cuando llegaron las vacunas, prácticamente no hubo ninguna discusión respecto de si comprarlas o no de manera conjunta y distribuirlas equitativamente, en proporción a la población.
En la crisis actual, las divergencias no son sólo sobre declaraciones públicas y posibles respuestas. Los datos demuestran enormes diferencias económicas entre los estados miembro de la UE. En septiembre, la inflación interanual oscilaba entre el 6,2% en Francia y el 24,1% en Estonia. Más allá de la variación en las combinaciones energéticas nacionales y en el porcentaje de energía en el consumo total, estas diferencias principalmente reflejan reacciones de políticas nacionales divergentes.
Con su reciente anuncio de un paquete para respaldar a los hogares y a las empresas nacionales de 200.000 millones de euros (198.000 millones de dólares), Alemania ha sorprendido a sus socios. Muchos ven la medida como un gran paso adelante en una carrera de subsidios que sólo los alemanes pueden ganar. Estos observadores no están errados. La política envía la señal equivocada en el momento equivocado, porque apunta a la falta de una estrategia común.
Esto no se limita a Alemania, por supuesto. Según mi colega de Bruegel Simone Tagliapietra, los gobiernos de la UE acordaron un fondo gigantesco de 576.000 millones de euros para proteger a los hogares y a las empresas de los altos precios de la energía el pasado año. Sin embargo, los niveles de subsidios van de menos del 1% del PIB en Suecia y Estonia a más del 5% en Grecia y Alemania. Como en los años 1970, las respuestas políticas de los gobiernos europeos divergen ampliamente, lo que refleja diferente espacio fiscal, diferentes filosofías y diferentes restricciones en materia de economía política.
Los planes fiscales también son muy disímiles. Si bien la mayoría registran algún tipo de combinación de reducciones generales en materia de impuestos a la energía o al valor agregado y transferencias dirigidas, las proporciones varían ampliamente. Y si bien la mayoría de los estados miembro han adoptado controles de precios, sólo algunos han introducido sistemas de precios duales, por los cuales una cierta cantidad de energía está disponible al precio subsidiado, mientras que entra a tallar el precio del mercado para el resto del consumo. El resultado es pura incoherencia. Según el Fondo Monetario Internacional, el traslado del precio del gas mayorista a minorista, a fines de la primavera (boreal), variaba de menos del 10% a más del 40%.
Juntas, Francia y Alemania epitomizan esta imposibilidad de acordar sobre un plan común. En septiembre, Francia anunció una política para limitar el aumento de los precios del gas y de la electricidad para los hogares y las pequeñas empresas al 15% en 2023, y hace unos días el gobierno anunció un paquete relativamente menos protector pero de todos modos importante para las corporaciones. Por el contrario, la comisión de gas de Alemania acaba de proponer que, a partir de marzo de 2023, el acceso a energía subsidiada estará limitado al 80% del consumo pasado de los hogares (un plan similar se aplicaría a las empresas).
Francia y Alemania también están en disidencia respecto del diseño de los topes de precios para los precios mayoristas del gas. Mientras que Francia apoya el “plan ibérico” -según el cual el gobierno fija el techo del precio del gas utilizado en generación de electricidad-, Alemania se opone, tanto porque esto encarecería el precio del gas para los usuarios industriales como porque crearía ganadores y perdedores entre los estados miembro.
Estas respuestas dispares garantizan críticas no sólo como una cuestión de principios, sino porque son claramente inapropiadas frente a una crisis común. En el espacio de apenas unos meses, la UE ha perdido acceso a un proveedor que anteriormente representaba alrededor del 45% de sus importaciones totales de gas. Considerando que existe un mercado europeo bastante unificado para el gas, pero no uno global, encontrar sustitutos para el gas ruso es un desafío europeo común. Cuando se actúa de manera individual, la imposibilidad de reducir la demanda significativamente contribuye a precios elevados del gas para todos, y existe un conjunto limitado de proveedores externos alternativos para los países individuales.
En general, las interdependencias financieras y del lado de la demanda al interior de la UE o de la eurozona eclipsan las interdependencias del lado de la oferta. Si bien las políticas estructurales como las reformas del mercado laboral y de productos tienen efectos transfronterizos, estos tienden a ser relativamente pequeños y de avance lento. Pero esta vez es diferente: los precios del gas y de la electricidad se han vuelto canales masivamente dominantes a través de los cuales las decisiones de un estado miembro afectan a los demás, y estos efectos se ven amplificados por la propia respuesta del Banco Central Europeo ante las crecientes presiones inflacionarias.
La incapacidad para definir lineamientos comunes para las políticas energéticas nacionales es, en consecuencia, extremadamente costosa. Como demuestran Tagliapietra y otros en un análisis reciente, los réditos de alcanzar una reducción coordinada de la demanda serían significativos. En cambio, un “nacionalismo energético” amenaza con hacer aumentar los precios del gas y de la electricidad aún más, lo que agravaría la recesión.
Un consenso no está fuera de alcance. En la cumbre de octubre, el Consejo Europeo efectivamente hizo cierto progreso hacia un programa que combinaría opciones basadas en precios y basadas en regulaciones. Alemania podría reconocer que una volatilidad de precios excesiva es perjudicial y Francia podría admitir que los incentivos para reducir el consumo sí importan.
Pero la falta de confianza es generalizada y, a medida que pasa el tiempo y la situación económica empeora, la ventana para un acuerdo se cierra. Si bien las instalaciones de almacenamiento están llenas y el clima cálido ha hecho bajar los precios del gas, el problema no ha desaparecido. El riesgo de que el embargo del gas ruso cause divisiones profundas y cada vez más arraigadas al interior de la UE sigue siendo muy serio. No actuar de manera conjunta enviaría una señal desastrosa.
Jean Pisani-Ferry, a senior fellow at the Brussels-based think tank Bruegel and a senior non-resident fellow at the Peterson Institute for International Economics, holds the Tommaso Padoa-Schioppa chair at the European University Institute.