La comunidad internacional considera a Brasil un país emergente junto con China, India y Sudáfrica. ¿Hasta qué punto se puede atribuir la pujanza de Brasil simplemente a las transformaciones estructurales de la economía política mundial y al proceso de difusión del poder económico hacia estos nuevos actores? Es cierto que un ambiente internacional más permisivo, pero también más complejo, es un factor importante para Brasil. Pero no es posible comprender este proceso sin tener en cuenta las innovaciones de la política exterior del Gobierno de Lula.
El principal legado de sus ocho años de gobierno es haber elevado la política exterior hasta nuevas cotas, ya que se ha constituido en uno de los cuatro pilares de la acción gubernamental, siendo los otros tres la atención prestada a la estabilidad económica, la reanudación de la agenda de desarrollo bajo la égida de empresas público-privadas y la creación de un mercado de consumo de masas, ya que se calcula que casi 30 millones de brasileños han ascendido a la clase media en los últimos años.
Analizada retrospectivamente, la reacción negativa de los mercados ante la primera elección de Lula, en 2002, parece hoy fuera de lugar. El Gobierno de Lula posibilitó la consolidación de un programa socialdemócrata, en el cual la política exterior es una dimensión importante de las transformaciones en curso. ¿Cuáles han sido las innovaciones, teniendo en cuenta la relativa continuidad que forma parte de la tradición de la política exterior brasileña?
En el plano multilateral, Brasil se ha convertido en un actor exigente, abandonando la postura tercermundista y defensiva del pasado. No es que la cuestión de la equidad haya dejado de ser importante para Brasil, pero el medio para obtener cambios en esta dirección pasa hoy por posiciones negociadoras en cuestiones clave para el desarrollo de la periferia, y no en rechazar la negociación como en el pasado. El mejor ejemplo es la formación del G-20, en el ámbito de la Ronda de Doha, que puso de manifiesto la hipocresía de los países desarrollados en lo que atañe a la liberalización del comercio de productos agrícolas.
Una característica de la acción diplomática brasileña es actuar mediante coaliciones de “geometría variable”, como el G-20 en la OMC; los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que han dejado de ser un acrónimo y se han convertido en un organismo de coordinación, en especial en las cuestiones financieras; el grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China), constituido con ocasión de la Conferencia de Copenhague de 2009, donde Brasil presentó por primera vez metas voluntarias en la reducción de las emisiones de carbono. También en Naciones Unidas el país ha dejado de lado su tradicional posición soberanista y ha empezado a participar en operaciones de paz basadas en el Capítulo VII de Naciones Unidas, aceptando incluso el mando militar de la misión en Haití.
Otra innovación ha sido el nuevo sentido dado a la cooperación Sur-Sur, toda vez que la propia diferenciación estructural del mundo en desarrollo le está permitiendo al país participar como donante en el sistema internacional de cooperación. Esta nueva presencia de los países del Sur se manifiesta también en el mercado, el comercio y las inversiones directas de grandes empresas públicas y privadas brasileñas.
Al igual que en otros países emergentes, la internacionalización del capitalismo brasileño en el Sur va acompañada por diversos planes de cooperación en las áreas de salud, agricultura y educación, y programas sociales en los que participan diferentes sectores de la administración estatal, además de la presencia diplomática tradicional. Latinoamérica y África son dos de las regiones donde la cooperación y la presencia económica han sido más visibles.
En lo que respecta a Estados Unidos, la política exterior ha consolidado una postura pragmática en relación con este país, en un punto medio entre la posición de alineamiento, ejemplificada por Colombia, y la fuerte oposición de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
Esto no quiere decir que no haya habido momentos de fuerte tensión en las relaciones bilaterales, como el reciente episodio del voto de Brasil y Turquía contra las sanciones impuestas a Irán por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. El voto brasileño rompió con una tradición de evitar oponerse a Estados Unidos. Pero al mismo tiempo, Brasil ha firmado un acuerdo de cooperación militar con EE UU, con la justificación de que se trata de un requisito previo para participar en las licitaciones comerciales de aquel país.
Aunque también ha intentado diversificar la cooperación en materia de defensa mediante un ambicioso programa con Francia que supone la construcción y el desarrollo de un submarino nuclear.
En el plano comercial, las relaciones con Estados Unidos han experimentado una disminución relativa, debido a la crisis que ha afectado a las importaciones estadounidenses en general. Pero los planes del Gobierno de Obama contemplan un incremento de los negocios con Brasil. En todo caso, un posible incremento de las relaciones económicas bilaterales no implica la centralidad política de EE UU en la agenda exterior brasileña.
Tal vez Sudamérica haya sido el campo de prueba más difícil para la política exterior de Lula. Merecen destacarse algunas iniciativas: la introducción del concepto de asimetría estructural y el tratamiento especial a los países menores del bloque de Mercosur, que ha redundado en la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), cuyos recursos provienen principalmente de Brasil; la creación del Consejo Sudamericano de Defensa, y la intermediación, junto con otros Gobiernos pertenecientes al ámbito de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), en el conflicto entre Colombia y Ecuador, y en la neutralización de la amenaza separatista en el caso boliviano; y la modalidad de integración regional posliberal basada en los temas sociales, la integración productiva, la energía y la logística.
Una de las cuestiones más polémicas es la de los derechos humanos en Cuba. Lula siempre ha mostrado un enorme aprecio por Fidel Castro y una de sus visitas a la isla coincidió con la muerte de un disidente político en huelga de hambre. El suceso provocó una lluvia de críticas. Más recientemente, el Gobierno brasileño manifestaba la intención de cooperar con Cuba para facilitar la apertura de su economía. En el mismo documento, afirmaba que la apertura política y la liberación de los disidentes políticos deberían ser pasos previos a la reincorporación definitiva de la isla al espacio interamericano.
En el caso de Irán, las razones eran más complejas, ya que implicaban el temor respecto a evoluciones futuras en el régimen de no proliferación que pudieran amenazar el esfuerzo brasileño para desarrollar tecnología nuclear con fines pacíficos.
La mediación en el caso de Irán, la política de acercamiento a Cuba, la nueva política sudamericana y el hincapié en las relaciones Sur-Sur son algunos de los temas en torno a los cuales se han centrado las críticas de la oposición a Lula. En un plano más general, la politización de la política exterior es un elemento nuevo y saludable, al aproximarla a las demás políticas públicas y reducir su opacidad corporativa.
La continuidad de estas innovaciones parece garantizada, teniendo en cuenta los sondeos que apuntan a la victoria de la candidata del partido gobernante, Dilma Rousseff. Considerando las diferencias entre el estilo del actual presidente y el de su candidata, es poco probable que en un futuro Gobierno del PT la diplomacia presidencial alcance el mismo nivel que en la actualidad.
Las cuestiones de infraestructuras y energía, que se espera que adquieran mayor visibilidad, exigirán una política exterior aún más activa y pragmática.
Un tema abierto bajo Lula cobrará sin duda más fuerza en un nuevo Gobierno del PT: la exigencia por parte de sectores organizados de la sociedad civil de que se democratice la elaboración de la política exterior.
En este caso, podrían reproducirse en este campo los resultados tan positivos alcanzados en otras políticas públicas con la creación de consejos y conferencias que permiten la participación de la sociedad civil en la elaboración de propuestas de políticas públicas en temáticas sociales.
Maria Regina Soares de Lima es profesora del Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidad del Estado de Río de Janeiro y coordinadora del Observatorio Político Sudamericano. Traducción de News Clips.