El Mercosur y Venezuela: la Cumbre de Asunción y el impacto de una posible ruptura venezolana

Por Carlos Malamud, Investigador principal de América Latina, Real Instituto Elcano (REAL INSTITUTO EL CANO, 12/07/07):

Tema: Las amenazas del presidente Hugo Chávez contra Brasil y Paraguay hacen dudar de la consistencia de sus repetidos mensajes de ingresar al Mercosur, aunque las señales sobre una posible ruptura del bloque regional siguen siendo contradictorias.

Resumen: La Cumbre de presidentes del Mercosur, realizada en Asunción, contempló la ausencia del presidente venezolano Hugo Chávez, de gira por Rusia, Bielorrusia e Irán. Uno de los grandes interrogantes surgidos se relacionó con las intenciones del mandatario venezolano en relación al bloque subregional, duramente criticado por el propio Chávez. Durante la Cumbre se reflejó un malestar anterior, agravado por las críticas chavistas al Senado brasileño, al que calificó de “loro de Washington”. Desde entonces se produjo una escalada declarativa que alcanzó su clímax tras el retorno de Chávez a Caracas, cuando emplazó a Brasil y Paraguay a completar los trámites para el ingreso de Venezuela a Mercosur en un plazo de tres meses, y en caso contrario no dudaría en retirarse del bloque subregional. Se abre ahora un período marcado por la incertidumbre y las respuestas de los distintos actores implicados. Algunos de ellos ya empezaron a manifestarse, como los presidentes Kirchner y Lula, pero otros todavía no lo hicieron. En el fondo, la duda es si realmente Chávez quiere estar en el Mercosur siguiendo sus normas, si pretende sesgarlo hacia el bolivarianismo o sólo busca excusas para romper los compromisos responsabilizando a otros de sus propias actitudes. En el caso de que la respuesta a la cuestión anterior sea que Chávez trate de romper con el Mercosur, otro punto importante es cuándo y cómo se produciría esa ruptura. Este trabajo analiza las motivaciones del presidente Chávez, que no de Venezuela, para seguir o retirarse del Mercosur, bajo qué condiciones y las consecuencias que una eventual salida venezolana provocaría sobre el proceso de integración latinoamericana, ya golpeado por la ruptura de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) (véase Carlos Malamud, “La salida venezolana de la Comunidad Andina Naciones y sus repercusiones sobre la integración regional latinoamericana”, DT nº 28/2006, Real Instituto Elcano).

Análisis

La Cumbre de Asunción

El 29 de junio se celebró en Asunción del Paraguay la XXXIII Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, con la presencia de los presidentes de los cuatro países miembros con plenos derechos: Argentina (Néstor Kirchner), Brasil (Luiz Inácio Lula da Silva), Uruguay (Tabaré Vázquez) y Paraguay (Nicanor Duarte Frutos). También asistieron a Asunción los mandatarios de Bolivia (Evo Morales), Chile (Michelle Bachelet) y Ecuador (Rafael Correa), en su condición de asociados al Mercosur. Lo más sonado fue la ausencia del presidente Hugo Chávez, en esos momentos en Moscú, primera etapa de una gira entre Rusia e Irán, pasando por Bielorrusia. Por ese motivo, fue representado por su vicepresidente, Jorge Rodríguez. Hasta ahora Venezuela no ha completado el proceso de adhesión al Mercosur, pendiente de la aprobación de los Parlamentos de Brasil y Paraguay, pero también de que Venezuela inicie el largo y complicado proceso de armonización de tarifas y leyes, un proceso que puede durar varios años y del que todavía no se ha visto ningún indicio de voluntad política.

La agenda de la Cumbre de Asunción era abierta, aunque sobresalían diversos temas de primera magnitud, comenzando por el futuro del bloque, amenazado por los conflictos entre países grandes y pequeños y golpeado por el diferendo entre Argentina y Uruguay por la construcción en suelo uruguayo de dos plantas de pasta de celulosa. Las contradicciones entre grandes y pequeños responden, básicamente, a la falta de cohesión dentro del Mercosur y condujo al reiterado pedido de Paraguay y Uruguay de negociar individualmente con terceros países, para superar algunos de los condicionantes que los mantienen en el atraso. Su principal objetivo es negociar directamente con EEUU, para que los productos uruguayos y paraguayos accedan sin intermediarios ni pagando onerosos aranceles a un mercado vital para sus intereses. A diferencia de los países andinos beneficiados por la Atpdea (Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de Drogas), los miembros del Mercosur carecen de un acuerdo preferencial de tarifas que facilite las exportaciones hacia EEUU. Sin embargo, Uruguay y EEUU ya firmaron un Tifa (Trade Investment Framework Agreement), para ampliar el intercambio comercial bilateral sin someterse a las rigideces de un Tratado de Libre Comercio (TLC). Por su parte, Paraguay ha otorgado a la Administración Bush algunas facilidades para el movimiento de tropas norteamericanas y la lucha antidrogas, que no han sido del agrado de sus dos mayores vecinos, Argentina y Brasil.

A fin de reducir las asimetrías dentro del Mercosur, una de las escasas decisiones concretas de la Cumbre fue crear un fondo con 100 millones de dólares anuales para contribuir al desarrollo económico de Uruguay y Paraguay, aportados por Argentina y Brasil. La modestia del aporte obligó al ministro argentino de Exteriores, Jorge Taiana, a defender la propuesta con el argumento de que “No somos como Francia y Alemania en Europa”. Detrás de esas afirmaciones hay un exceso de justificación del ministro, ya que en términos relativos Argentina y Uruguay deberían ser al Mercosur lo que tradicionalmente fue el eje franco alemán a la Unión Europea (UE). Lula fue a Paraguay con otras propuestas, como el impulso a las PYMES (pequeñas y medianas empresas) regionales y un nuevo marco impositivo para los sacoleiros (los compradores brasileños de género de contrabando en la paraguaya Ciudad del Este). Está claro que ni en la región, ni fuera de ella, van a pedirle a Argentina y Brasil un esfuerzo similar, en términos absolutos, al de Francia y Alemania, pero lo que sí se les exige es que ejerzan el liderazgo que les corresponde por múltiples razones. Desde esa perspectiva, y sin un excesivo coste económico, mucho se podría hacer por los pequeños y por la cohesión subregional. Es importante que haya voluntad y no se confunda el orden de los factores. Por eso suena inconsistente la autosatisfacción de los presidentes del Mercosur ante la constitución del Parlamento regional en mayo de 2007. Se trata de una estructura básicamente protocolaria y prácticamente sin ningún poder real. Este Parlamento regional, más allá de la voluntad de sus impulsores, será incapaz de acometer las reformas imprescindibles que requiere el bloque para salir de la parálisis y la crisis. De momento, siguen siendo los gobiernos nacionales los máximos, y casi únicos, responsables del futuro del Mercosur, aunque en esta oportunidad no se haya hecho prácticamente nada por solucionar los problemas del bloque regional.

Éste no era el único punto conflictivo. Seguía en orden de importancia el proceso de incorporación venezolano, en el que no se habían producido avances sustanciales en los últimos meses. Las declaraciones de Hugo Chávez en Irán, inmediatamente después de la Cumbre de Asunción, precedidas por otras en la misma línea de sus representantes en el acontecimiento, abundaban en el carácter mercantil y capitalista de un bloque que prima el comercio y la competencia mientras da la espalda a las cuestiones sociales y políticas. De ahí la necesidad de profundizar el ALBA (Alternativa Bolivariana de las Américas). Sin embargo, la ausencia de Chávez no impidió publicitar su mensaje. Tanto el vicepresidente Rodríguez, como dos de sus principales aliados continentales, Morales y Correa, lanzaron las líneas centrales de un mensaje dirigido a construir un nuevo Mercosur ante el descontento del presidente brasileño. Según sus defensores, el nuevo Mercosur debería estar claramente escorado a responder a las cuestiones políticas y sociales, un proyecto que necesariamente debe liderar Hugo Chávez y su pensamiento bolivariano. Desde esta perspectiva, Morales recordó sus críticas al CIADI (Centro internacional de arreglo de diferencias relativas a inversiones), del Banco Mundial, y al bioetanol (el proyecto estrella del presidente Lula, como quedó demostrado durante su reciente visita a Lisboa y Bruselas), y a favor de la nacionalización del agua. Correa abogó por un esquema de integración con capacidad para regular, controlar y sancionar los excesos de intereses privados y se enfrente a la “falacia de la competencia”. También decidió impulsar la creación del Fondo Monetario del Sur, complemento del Banco del Sur (al que decidió incorporarse Uruguay), con capacidad suficiente para hacer frente a shocks externos sin recurrir al Fondo Monetario Internacional (FMI).

Otro tema presente fue la energía, colofón de la Cumbre Energética de América del Sur de Isla Margarita (véase Carlos Malamud, “La cumbre energética de América del Sur y la integración regional: un camino de buenas (y no tan buenas) intenciones”, DT nº 18/2007, Real Instituto Elcano).

En esta oportunidad fue el presidente Kirchner quien hizo de la crisis energética argentina una cuestión regional, alertando contra las empresas del sector, incapaces de contemplar el interés general, al velar únicamente por su bolsillo. En su discurso de Asunción se salió del texto escrito y arremetió contra las empresas energéticas, tanto privadas, como la española Repsol-YPF, o estatales, como la brasileña Petrobrás: “Muchas veces notamos dificultades con el manejo de estas empresas, que van agotando poco a poco nuestra paciencia. No podemos quedar determinados por los caprichos o por las necesidades eventuales de empresas individuales, sino que, fundamentalmente, tienen que estar al servicio del proyecto estratégico [de] nuestra región… Tenemos todavía, por supuesto, una amplia cuota de paciencia, pero también tendremos una alta cuota de resolución si evidentemente no se entiende y no se comprende cómo se debe avanzar decididamente para solucionar todos estos temas”. Como ha quedado claro en el caso de Bolivia, en Argentina también han sido las políticas excesivamente intervencionistas del Gobierno las que han desincentivado las inversiones necesarias para la promoción del sector y evitar el colapso del sistema energético.

La parálisis en las negociaciones con la UE para formalizar un tratado de asociación y el fracaso de la Ronda de Doha también ocuparon la atención de los participantes. La primera cuestión fue abordada por Carlos “Chacho” Alvárez, ex vicepresidente argentino y presidente de la Comisión de Representantes del Mercosur, quien dijo: “Europa no se hace cargo de que tiene que tratar al Mercosur como un bloque diferente y de que no puede pedirnos la misma apertura en la industria que la que nosotros le pedimos en el sector agrícola. Ellos dicen que buscan un acuerdo estratégico con América Latina, y por esa razón deben promover un acuerdo más generoso para el desarrollo de nuestros países, en lugar de tomar en cuenta solamente el plano comercial”. Más allá de tener razón con la PAC (Política Agraria Común), que permite a la UE gravar con fuertes aranceles las importaciones agrarias, se trata de un discurso victimista, que pide un trato igualitario, pero al mismo tiempo exige que se concedan a Mercosur circunstancias especiales.

La situación de Venezuela

Cuando a mediados de junio se confirmó la noticia de que el presidente Chávez no estaría en la XXXIII Cumbre del Mercosur, comenzaron las especulaciones sobre el objetivo real de su incomparecencia. La ausencia es más señalada tras la creación de UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas) en Isla Margarita, en abril pasado. El comandante Chávez no es un hombre dado a la improvisación, especialmente en cuestiones tan delicadas como ésta, y por eso resulta llamativa su conducta, especialmente si se señala que en lugar de viajar a Asunción eligió una gira por Rusia, Bielorrusia e Irán, buena prueba del vuelco que ha dado a su política exterior. Si hubiera querido acudir a la Cumbre hubiera bastado con manifestar su imposibilidad de hacerlo por problemas de agenda, la visita a Putin en Moscú, y al igual que hicieron en varias ocasiones pasadas con otros presidentes, los principales socios del Mercosur hubieran cambiado la fecha de su encuentro.

Más allá de la ausencia de Chávez, la adhesión venezolana estuvo presente en la Cumbre de Asunción. Los Parlamentos de Brasil y Paraguay son los que deben aprobar la medida, ya que los de Argentina y Uruguay lo han hecho. En declaraciones previas a la Cumbre, el canciller brasileño Celso Amorim dijo que “Es necesario un gesto de buena voluntad [de Hugo Chávez]. Nadie quiere una autoflagelación de Venezuela, [pero] es necesario un gesto positivo en relación al congreso”’. La respuesta de Chávez, tras su visita a Irán fue contundente y poco diplomática: “El canciller de Brasil emitió una declaración que consideramos impertinente, diciendo que si Venezuela no se disculpaba sería muy difícil su ingreso… Venezuela no tiene nada de qué disculparse; es el Congreso de Brasil el que tiene que disculparse por inmiscuirse en los asuntos internos de Venezuela”. Finalmente emitió su ultimátum: “Si el Gobierno o el Congreso de Brasil insisten en que Venezuela tiene que presentar una excusa, no entraríamos a Mercosur”.

Si a todo esto sumamos las declaraciones de Chávez de retirarse de “un viejo Mercosur que no quiere cambiar” ya que la “derecha brasileña tiene más fuerza”, la pregunta es inevitable: ¿quiere seguir en el Mercosur? La cuestión es relevante, dado el énfasis con que señaló en Teherán que la mayor prioridad de su Gobierno en materia de integración regional es “construir un modelo de desarrollo propio” y “fortalecer la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (ALBA) como nuevo esquema de unión entre los pueblos”. ¿Desde cuándo el comandante Chávez se ha rendido ante los primeros inconvenientes? ¿Sólo porque la derecha brasileña, a la que llamaría “histérica”, se opone a su intento de entrar al Mercosur va abandonar o se trata de una maniobra para transformar al Mercosur en función de sus intereses? El órdago de Chávez es mayor si se contemplamos su disposición a retirar su solicitud de ingreso al bloque.

El discurso sobre la influencia de la derecha brasileña (incluido el PSDB, Partido de la Social Democracia Brasileña, del ex presidente Fernando Henrique Cardoso) no fue improvisado, ya que durante toda la Cumbre de Asunción sonó repetidamente en la boca de varios altos cargos venezolanos, comenzando por el jefe de la delegación, el vicepresidente Rodríguez. Fue la derivada lógica del frontal ataque del propio Chávez contra el Senado de Brasil, al que acusó a fines de mayo pasado de ser un mero “loro de Washington”, después que la Cámara hubiera aprobado una propuesta, moderada y nada belicosa, solicitando al Gobierno de Caracas que revisara la no renovación de la licencia de RCTV (Radio Caracas Televisión).

En manifestaciones al periódico bonaerense Clarín, el secretario argentino de Relaciones Económicas, Alfredo Chiaradía, apuntó el creciente desinterés por el Mercosur de los funcionarios venezolanos con los que le tocaba negociar: “La verdad es que no muestran mucho empeño… Ellos mismos nos dijeron que están en una política de desarrollo industrial y temen que su entrada al bloque les pueda afectar ese proyecto”. Esta visión de las cosas, y la política crecientemente proteccionista en materia industrial, fue confirmada el 5 de julio por el vicepresidente venezolano, Jorge Rodríguez, quien admitió la existencia de tales condicionantes en la actitud de su país, ya que “Venezuela no va a desproteger a su economía y no va a desproteger a sus empresarios”.

Según se van desarrollando los acontecimientos, especialmente tras el ultimátum venezolano a Brasil y Paraguay del 3 de julio pasado, cada vez parece más claro que las declaraciones de Chávez contra el Senado brasileño tuvieron un carácter premeditado, aunque todavía no queda claro su alcance. Una posibilidad es que buscara una excusa para dejar al Mercosur, responsabilizando a los demás, especialmente a Brasil y a Lula, por las consecuencias de su propia determinación. La otra es forzar a los países miembros en pro de un Mercosur más político, de lo que llama el “nuevo” Mercosur. En cualquier caso, la estrategia de Chávez parece confirmarse con una gira en la que mostró sus preferencias por reforzar sus lazos estratégicos con Irán y Rusia en lugar de Brasil, algo que en Itamaraty, el Ministerio brasileño de Exteriores, cae cada vez peor. Más allá de los paños calientes que luego se intentaron poner, estos sucesos han dejado claro que la lucha por el liderazgo regional entre Brasil y Venezuela es cada vez más descarnada, especialmente de parte venezolana, aunque el Gobierno de Lula no se quedará de brazos cruzados.

Cuando en diciembre de 2004 Chávez planteó su deseo de incorporarse al Mercosur, su posición internacional era mucho más delicada que en la actualidad. Tras los confusos sucesos del 11 de abril de 2002, que provocaron su momentánea salida del poder, Chávez se encontraba en una situación de debilidad y tuvo que recomponerse. El apoyo de los países sudamericanos era vital. Esto explica sus prisas de entonces por unirse al Mercosur, ya que en septiembre de 2005 formalizó la petición, que se aceptó a finales de ese mismo año. En julio de 2006 los presidentes de los países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) firmaron, sin ninguna discusión, el protocolo de adhesión venezolano, que le permitía estar presente en todas las reuniones con voz pero sin voto. Era el momento en que casi todos los mandatarios sudamericanos quedaron encandilados con el proyecto del Gran Gasoducto del Sur, un proyecto prácticamente enterrado. En ese entonces deberían haber comenzado los trámites para sumarse al marco arancelario y legislativo regional, un proceso en el que apenas se ha avanzado. Pese al fuerte incremento del comercio bilateral de Venezuela con Argentina y Brasil, poco ha hecho el Gobierno de Caracas por adecuar sus aranceles y sus normativas comerciales a los existentes en el Mercosur, un hecho que traba las exportaciones de productos manufacturados de los países miembros a su mercado interior. Probablemente sea el creciente proteccionismo venezolano uno de los principales argumentos que refuerza la creencia en la existencia de fuertes reticencias para dar el paso definitivo de su ingreso en el bloque regional.

Las declaraciones rupturistas de Chávez cayeron muy mal en Brasil. Previamente a la Cumbre de Asunción, algunas organizaciones empresariales, como la Federación de Industrias del Estado de São Paulo (Fiesp) y la Confederación Nacional de la Industria (CNI) habían protestado contra el ritmo de liberalización comercial que pretendía el Gobierno venezolano. Las reclamaciones de las organizaciones empresariales brasileñas se han centrado en dos puntos: (1) el Gobierno venezolano pretende imponer condiciones y plazos bastante diferentes a lo establecidos para ajustarse a la normativa del Mercosur; y (2) el Mercosur requiere una mayor integración al mercado global mediante acuerdos bilaterales o interregionales, y no tiene sentido subordinarlos a la estrategia de confrontación política de Hugo Chávez. La respuesta venezolana fue contundente y el 28 de junio, en las reuniones técnicas previas a la Cumbre, el viceministro venezolano de Relaciones Exteriores para América Latina y el Caribe, Rodrigo Sanz, condenaba explícitamente a la CNI.

En el Parlamento brasileño, especialmente en el Senado, las voces en contra de los pronunciamientos de Chávez fueron contundentes y provinieron no sólo de la oposición, sino también de la propia coalición gobernante. Desde el Gobierno la respuesta no fue menos dura. La ministra de la Casa Civil, la jefa del Gabinete de Lula fue clara y rotunda: “Nadie va a establecer un plazo para ningún país. Ni nosotros. Nadie establece plazo para nosotros ni nosotros establecemos plazo para nadie”. En la misma línea se manifestó el generalmente diplomático Marco Aurelio García, el principal asesor del presidente en cuestiones internacionales: “Si el presidente Chávez cree que no vale la pena entrar, será una decisión soberana de él. Espero que entre, pero Brasil o el Mercosur no tendrían ningún problema si eso no ocurriera: logramos vivir hasta ahora sin Venezuela”.

Ante el cariz que estaban tomando los acontecimientos y el posible estallido de fuertes tensiones en el seno de Mercosur, el presidente argentino Néstor Kirchner decidió mediar públicamente en el diferendo entre Brasil y Venezuela. Kirchner se sentía amenazado por el fuego cruzado y la posibilidad de que ante una ruptura del bloque regional tuviera que elegir entre uno de los dos no le convenía, dados los estrechos lazos, de todo tipo, que mantiene con Brasil, y la creciente dependencia financiera con Hugo Chávez, que ya le ha comprado más de 4.000 millones de dólares en títulos de la deuda externa argentina. De ahí que llamara a Lula para pedirle que “allane” el camino para el ingreso de Venezuela en Mercosur. Con sus declaraciones, el presidente Kirchner demostró estar más preocupado por los efectos que generaría una negativa a Chávez que por el futuro de Mercosur, ahora seriamente amenazado por la nueva dinámica abierta a raíz de las amenazas venezolanas, cualquiera que sea su desenlace.

Pese a esta escalada verbal la sangre no llegó, ni es probable que llegue, al río. Rápidamente unos y otros, Venezuela y Brasil, bajaron el tono de sus declaraciones. Si Lula llamaba a Chávez “su amigo” y decía que nada ni nadie los enfrentaría, el embajador de Venezuela en Brasil, Julio García Montoya, fue todavía más allá y dando un giro de 180º señaló que: “No existe ultimátum. Existe un autocompromiso, un plazo que nosotros los venezolanos nos establecimos para buscar soluciones. Venezuela está totalmente dispuesta a integrar el Mercosur”. La duda, en este punto, es la de cuánto durará la calma y si las tensiones podrán ser reconducidas. Este proceso fue acompañado de nuevas declaraciones, menos beligerantes, de algunos destacados parlamentarios brasileños.

Conclusiones: La Cumbre de Asunción ha vuelto a poner en evidencia las profundas dificultades que atraviesa Mercosur y la dificultad de sus principales dirigentes para diseñar, o encontrar, las herramientas y mecanismos que les permitan salir de la crisis. Desde este punto de vista lo más dramático ha sido la incapacidad de los presidentes del Mercosur para abordar directamente los problemas de su futuro. No siendo el único, la posibilidad de la ruptura del bloque regional por la salida de Venezuela ha encendido importantes luces de alarma. Lo que ha quedado claro es que el cambio en el contexto interno e internacional ha llevado al presidente Chávez a replantearse su viejo proyecto de ingreso en el Mercosur para ponerlo al servicio de su programa bolivariano, un proyecto que ahora prefiere postergar ante la necesidad de impulsar políticas proteccionistas en defensa de su incipiente estrategia de industrialización interna. Como se ha visto, la escalada retórica contra Brasil tenía poco de improvisada y parecía responder más a un plan diseñado para justificar la ruptura con un “viejo” Mercosur, que sólo representa al neoliberalismo y al capitalismo, o a un deliberado interno de impulsar definitivamente el “nuevo” Mercosur.

Si bien la disputa es por el Mercosur, en ella se juegan otras cosas, como el mayor acercamiento de Brasil a EEUU o el de Venezuela a Irán, que pueden terminar afectando las relacionales regionales y al propio proceso de integración regional. Pero, más allá de los objetivos de Chávez se hizo patente que, de momento, a nadie le interesa profundizar en la ruptura. De ahí los gestos desesperados de Kirchner para no tener que elegir entre los dos aliados, aunque sus preferencias por Chávez son mayores que por Lula, pese a los esfuerzos de la Cancillería argentina. De ahí también que los dos principales implicados en la contienda, Brasil y Venezuela, bajaran el tono de sus recriminaciones cruzadas. En el caso argentino, contrasta la actitud presidencial con la prescindencia más profesional mantenida por la diplomacia de Brasil durante el conflicto entre Argentina y Uruguay por la construcción de las fábricas de pasta de celulosa.

Retirado el ultimátum venezolano es posible que las aguas vuelvan a su cauce y que después de un tiempo prudencial el Senado brasileño, a instancias del Gobierno, termine aprobando el ingreso venezolano. Pero con Hugo Chávez dentro de Mercosur, entonces sí con voz y con voto, las cosas serán más difíciles para todos sus socios. En este contexto, la cuestión de fondo sigue siendo la de cuáles serán las repercusiones, y quiénes los más perjudicados, en el caso de que Chávez insista en su estrategia de cambiar el Mercosur o de romperlo. En todo caso, si Venezuela termina retirándose del Mercosur, como ya lo ha hecho de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el golpe al proceso de integración regional y al liderazgo brasileño sería de consideración. De momento, para Chávez, es más fácil responsabilizar a otros de sus fracasos que hacerse cargo de sus propios errores.