Pasados treinta y cinco años desde que se aprobó la Constitución, hay suficiente experiencia como para saber cuáles han sido los puntos débiles del modelo territorial implantado en España, cuáles sus virtudes y en qué medida ha servido para resolver las tensiones nacionalistas que en nuestra historia han determinado la descentralización del poder.
El presente trabajo se redactó en diciembre de 2012 para su publicación en una obra colectiva que después de varios retrasos quedó finalmente abandonada. Ello no obstante su contenido sigue siendo pertinente en el momento actual, a los fines de subrayar las potencialidades que el modelo de descentralización política tiene, con o sin reforma constitucional.
Además de todo ello, en el momento actual se hace imprescindible una reflexión profunda sobre los problemas y dificultades del modelo y las eventuales mejoras que puedan introducirse en él para, sin poner en cuestión la idea descentralizadora, introducir aquellas mejoras que solucionen los problemas que se han puesto de manifiesto y eviten que estos puedan servir de base, con fundamento o sin él, a ciertas desafecciones que se han manifestado; mejoras que también deben dirigirse a obtener un funcionamiento más racional y eficaz del Estado en su conjunto.
Una reflexión como la que se propone no puede prescindir de una primera consideración acerca de los límites subjetivos mismos que se derivan de la posición de quien la hace y de los objetivos que se derivan de las razones por las que se hace la reflexión.
La cuestión de los límites subjetivos tiene que ver con el hecho de que, por fuerza, el punto de vista de un estudioso –y ello vale para la doctrina en general– no puede dejar de ser el propio de un experto, jurista en este caso, que desde el Derecho público y a la vista de los ejemplos comparados se pregunta por las cosas que han funcionado bien, menos bien o mal en estos casi treinta y cinco años desde que se
aprobó el Título VIII de nuestra Constitución.
Los límites objetivos consisten en que la reflexión se hace para que pueda eventualmente servir para tener a la vista un abanico de soluciones y mejoras que quienes tengan la responsabilidad política de mejorar la gobernabilidad de nuestro país puedan aprovechar cuando hayan de hacerlo. Pese a todo, la reflexión científica no tiene por qué limitarse de forma objetiva para exponer solo aquello que se juzgue útil para solucionar los problemas, sino que debería poder someter a crítica todo, con independencia de cuáles sean las soluciones que se ofrecen o, incluso, de si se ayuda a encontrar soluciones o más bien se complican las cosas con los análisis que se hacen.
En todo caso, y volviendo al papel de la doctrina, debe reconocerse que, dado que no se trata de hacer diagnósticos y aplicar recetas que consistan en soluciones puramente técnicas –técnica jurídico-constitucional–, sino de cuestiones que presentan perfiles netamente políticos, las reflexiones y propuestas no pueden pretender dar soluciones ni incontestables ni indiscutibles. Desde el momento en que, en muchos casos, nos hallamos ante cuestiones identitarias, en que se detectan sentimientos nacionalistas que están en la base de los graves problemas que hay que solucionar, las reflexiones y propuestas que se hacen deben asumir su papel más limitado en el presente debate territorial.
En esa perspectiva sería osado desde la academia pretender dar con una solución mágica, cuando son muchos los factores que hay que tomar en consideración. Y no es el menor de ellos la dinámica de un eventual proceso de reformas –ya sean de alcance constitucional o simplemente legal–, la forma de conducirlo, los sujetos participantes en él o el momento mismo de acometer e iniciar tal proceso.
El tempo de un proceso de reforma y los partícipes en él (necesariamente y en todo caso, cuando menos, los dos grandes partidos nacionales como conductores del proceso de diálogo con todos los demás) condicionan el modo, alcance, forma y contenido de la propuesta inicial de reforma que pudiera llegar a hacerse, a sabiendas de que al final su contenido puede ser muy diferente al inicial.
La doctrina y los estudiosos han de ser conscientes de ello, y también de que no les corresponde determinar ni el contenido de la propuesta inicial para un proceso de reforma en diálogo con todas las fuerzas políticas, ni la forma de presentarla, ni la evolución de los contenidos a lo largo de ese proceso de reforma. Eso corresponde a los partidos políticos y, desde luego, al Gobierno.
En consecuencia, lo que pueden hacer los estudiosos, aun a riesgo de que sus propuestas carezcan de la profundidad que da la perspectiva temporal, procesal y política indispensable, es señalar, en su conjunto, los problemas y sus posibles soluciones para que, eventualmente, puedan estar sus análisis y propuestas de solución a disposición de los políticos, según que la evolución del diálogo vaya mostrando la pertinencia de cada una de las propuestas para encontrar puntos de acuerdo con los demás.
Esa falta de perspectiva temporal en cualquier reflexión académica sobre los defectos del modelo territorial y sobre sus soluciones, así como las exigencias políticas del propio proceso negociador, puede dar la impresión de una propuesta de máximos, puesto que parecería que trata de presentar simultáneamente todos los problemas con sus pretendidas soluciones, cuando lo lógico es que unos y otros, aparte de la corrección de su análisis y de la pertinencia de las soluciones propuestas, se aborden en un horizonte temporal que puede no ser simultáneo ni coincidente, y que no puede prescindir de las propias exigencias de toda negociación.
Como es natural, en el diálogo entre las fuerzas políticas los problemas y sus soluciones no se predeterminan de antemano, sino que deberán valorarse las prioridades y oportunidad de abordar cada problema en su momento, sin descartar que puedan plantearse de forma simultánea.
En ese sentido, las reflexiones que se harán en el presente trabajo pretenden hacer el análisis más completo posible de los problemas relevantes que presenta al modelo territorial, así como las soluciones más pertinentes desde el punto de vista subjetivo del autor que suscribe a los problemas principales del modelo territorial. Soluciones y mejoras que se consideran convenientes, necesarias o indispensables para encontrar el camino inicial perdido de ilusión, consenso y acuerdo al final de casi treinta y cinco años de su implantación. Perdido, conviene decirlo, no desde el principio de nuestra actual democracia, ni mucho menos, pues es evidente la ilusión general con la que se acogió el modelo autonómico desde el principio de la Transición, que se mantuvo durante más de veinte años, y que siempre fue compatible con las dificultades propias de un modelo de corte federal.
Tras esas reflexiones preliminares, debemos centrar la cuestión en determinar cuáles son los problemas que presenta el modelo español de descentralización territorial en el momento actual; los problemas en los que se puede coincidir, al menos en su existencia, pues otra cosa es su solución o las eventuales atribuciones de responsabilidad por un defectuoso funcionamiento.
En primer lugar, probablemente pueda convenirse en que nuestro modelo ha ocasionado múltiples problemas en la cuestión relativa al deslinde competencial, motivado básicamente por las cuatro tipologías de conflictos de competencias que luego se verán.
Además de ello, y en segundo lugar, están las cuestiones relativas a la financiación autonómica y, en relación con ellas, las aportaciones a la solidaridad que están en la base de una parte del descontento que existe en Cataluña.
En tercer lugar están las cuestiones relativas al cierre del modelo con el abandono del principio dispositivo que ha guiado la construcción territorial de nuestro Estado, con sus ventajas e inconvenientes, pero que en la actualidad ha dado de sí todo lo que podía esperarse de él, por lo que mantenerlo supone, en cierto modo, un lastre.
En cuarto lugar está la cuestión relativa a la importancia del principio de lealtad en el funcionamiento de nuestro Estado.
En quinto lugar, las cuestiones organizativas e institucionales relacionadas con el Estado de las autonomías.
En sexto lugar, las cuestiones identitarias y, más concretamente, la cuestión de la singularidad de las llamadas autonomías históricas.
En séptimo lugar, la cuestión misma de la reforma constitucional, su oportunidad y el sentido de un referente federal.
La identificación de siete apartados es puramente convencional, en el sentido de que se podrían haber encontrado más o menos problemas o haberlos agrupado de cualquier otra forma. En todo caso, son los que a juicio del autor del presente estudio resumen, delimitan y agrupan las cuestiones esenciales a las que hay que hacer frente.
La importancia de cada uno de los temas propuestos no es, además, igual; en ese sentido, el orden en que se han enumerado no es expresivo de su importancia, sino que, más bien, ese orden responde a una idea práctica de empezar por los temas más conocidos o por aquellos que pudieran admitir soluciones más fáciles, sin que ello quiera decir que los que se proponen en primer lugar no puedan llegar a ser más complejos.
El orden de enumeración, que será también el de exposición en el presente trabajo, no tiene que ver, pues, con su importancia; todos la tienen de una u otra forma, pero, si tuvieran que enunciarse en razón de su importancia, deberían señalarse en primer lugar las cuestiones identitarias y de financiación, pues, aun cuando la valoración de sus razones y sus soluciones se presta a grandes diferencias de opinión en cuanto a su alcance e incluso a la legitimidad de su planteamiento, son dos cuestiones que tienen mucho que ver con la situación creada en Cataluña, lo que, con razón o sin ella, y con culpables o sin ellos, es particularmente grave, dado que la descentralización política en nuestro país se aborda por razón del problema de las nacionalidades llamadas históricas; por eso mismo, si al final del proceso no hemos logrado solucionar en la conciencia de una parte de la población de esas comunidades esa cuestión, es que algo se ha hecho mal.
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Tomás de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III.