¿El multilateralismo puede sobrevivir?

Se suele decir que el orden mundial unipolar, dominado por Estados Unidos, que surgió al final de la Guerra Fría últimamente ha pasado a ser un acuerdo “multipolar”, debido al creciente “peso” geopolítico de países como China, así como de muchas economías emergentes. Pero el verdadero parámetro con el cual pesamos a las potencias globales, si se lo discute, normalmente es sólo en términos vagos.

No hay una escala acordada con la cual medir el peso internacional de un país en relación a otros. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial utilizan métricas económicas, como el PIB y los volúmenes comerciales, que no están estandarizadas en otras instituciones. Las Naciones Unidas ni siquiera utilizan la misma métrica en todas sus agencias: en la Asamblea General, todos los países se pesan de la misma manera y no existen derechos de veto; en el Consejo de Seguridad, los cinco miembros permanentes (China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos) tienen derechos de veto.

En un momento en el que el multilateralismo está bajo una tensión cada vez mayor, resulta útil entender el cambio subyacente en los pesos esenciales e intentar evaluar cuánto de lo que estamos experimentando refleja cambios estructurales en esos pesos y cuánto simplemente se debe a cambios de políticas independientes.

Son tres las métricas de peso internacional de los países que se destacan: el tamaño de la población; el tamaño de la economía, medido por PIB a precios de mercado (el PIB en términos de paridad de poder adquisitivo es más útil para medir el bienestar), y poder militar, medido de manera imperfecta por el gasto en defensa. Si consideramos que las tres métricas son igualmente o comparablemente importantes, las potencias más “importantes” del mundo parecerían ser Estados Unidos, China, la Unión Europea, Japón, India, Rusia y Brasil.

Por supuesto, existen muchas cuestiones, empezando por si la UE –que negocia acuerdos comerciales como una sola entidad, pero está conformada por miembros con soberanía en muchas áreas- debería ser considerada o no un actor unificado en asuntos globales. Es más, no resulta para nada evidente que las tres métricas, en verdad, deban considerarse igual de importantes.

En cualquier caso, estas tres métricas representan un punto de partida útil para comparar la configuración de los pesos globales en 1990, cuando estaba surgiendo el llamado orden unipolar, y 2017, cuando deberían ser visibles los contornos de un orden multipolar.

PIB, población y gasto militar (porcentaje del total mundial)

Estas cifras destacan, antes que nada, el ascenso de China, cuyos porcentajes tanto del PIB como del gasto militar han aumentado considerablemente (de 1,7% a 15% y de 1,6% a 13,8%, respectivamente). India también ha aumentado su porcentaje en ambas áreas, pero partiendo de una base mucho menor (de 1,4% a 3,3% y de 1,4% a 3,6%, respectivamente). Ninguna otra potencia ha alcanzado un incremento similar en “tamaño”. Estados Unidos ha perdido un poco en términos de PIB y población, pero sigue siendo la mayor potencia por lejos cuando se tiene en cuenta el poder militar. Con una población (que declina) y un PIB de apenas el 2% de los totales mundiales, Rusia es muy “pequeña”, aunque su posesión de armas nucleares es un factor que se debe tomar en consideración.

A juzgar por estas métricas, el mundo está ingresando en la próxima década en una suerte de estado bipolar, fuertemente dominado por Estados Unidos y China. Si se trata a la UE como una potencia única –inclusive por parte de sus propios miembros (digamos, cuando se buscan políticas comunes)-, podría representar un tercer polo. India, cuyo PIB hoy está creciendo a casi el 8% anual, llegado el caso podría conformar un cuarto polo, pero todavía tiene un buen camino por delante.

Un orden internacional que descansa en tres patas y media en verdad no está a la altura de la expectativa multipolar. Esto tiene implicancias importantes para los esfuerzos por revivir el multilateralismo. En particular, como el mundo no es en absoluto multipolar, no es estructuralmente tan conductivo hacia un multilateralismo multipolar como muchos suponían. Para sobrevivir, el multilateralismo necesitará el respaldo de los grandes jugadores.

Muchos han estado esperando que China ponga su peso detrás de un orden mundial multilateral, pero los líderes de China parecen dispuestos a utilizar estructuras multilaterales sólo cuando les conviene. La UE, por su parte, claramente tiene una fuerte inclinación multilateral, pero está debilitada por divisiones internas. Si las superara, podría ser el defensor del multilateralismo que necesitamos; por ahora, sin embargo, está demasiado dividida. India podría convertirse en un importante defensor del multilateralismo, pero hoy en día implementa políticas unilaterales y todavía carece de la influencia internacional necesaria.

Esto sigue dejando a Estados Unidos como la pieza clave de la cooperación global. Se pueden crear coaliciones para encarar determinadas cuestiones, o sobre una base regional; pero preservar –ya no hablemos de profundizar- el sistema existente de gobernancia global será imposible sin el respaldo de Estados Unidos.

En un momento en el que Estados Unidos cada vez resiste más y hasta socava activamente la cooperación internacional, esto es motivo fuerte de preocupación. Después de todo, como señaló recientemente Robert Kagan, en el mundo profundamente interconectado de hoy, necesitamos más que nunca reglas e instituciones para gobernar los mercados y la actividad económica. Esto cada vez se tornará más obvio en tanto las nuevas tecnologías como la inteligencia artificial y la ingeniería genética plantean cuestiones políticas y éticas que se deben abordar a nivel internacional.

Por supuesto, Estados Unidos dista mucho de estar unido en su oposición al multilateralismo, y el país tiene tanto para ganar de la apertura y la cooperación que tal vez vuelva a abrazar su papel anterior en pocos años. Mientras tanto, sin embargo, es esencial que otros actores sigan utilizando y alentando el multilateralismo en cada oportunidad. Una cooperación sectorial o geográfica limitada es alcanzable y se la debería promover cada vez que fuera posible.

En términos más generales, la batalla ideológica más amplia para un sistema internacional basado en reglas se debe librar utilizando una buena dosis de cívica global como antídoto contra el neo-nacionalismo. Las derrotas tácticas que se sufren actualmente se pueden revertir si se gana la batalla ideológica. Dada la necesidad de una cooperación inclusiva, adaptar y fortalecer un sistema de gobernancia global ético y basado en reglas es crucial para garantizar una paz y un progreso a largo plazo. Dado el continuo “tamaño” de Estados Unidos, es crítico para el mundo en su totalidad que Estados Unidos esté plenamente comprometido y vuelva a convertirse en un líder de gobernancia global para la era digital.

Kemal Derviş, former Minister of Economic Affairs of Turkey and former Administrator for the United Nations Development Program (UNDP), is Senior Fellow at the Brookings Institution.

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