El constituyente de 1978 no definió de manera acabada la estructura del Estado, pero sí de manera inequívoca dos elementos esenciales de dicha estructura:
1. La decisión política constitucionalmente conformadora de dicha estructura, articulada como un compromiso entre el principio de unidad política del Estado y el reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España.
2. El contenido del derecho a la autonomía del artículo 151 de la Constitución, reservado en todo caso para el País Vasco, Catalunya y Galicia, aunque no cerrado a los demás territorios.
Estos dos elementos figuran desde el primer proyecto de Constitución, el que se publica en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, y no desaparecen del iter (camino) constituyente hasta la fijación del texto definitivo que se sometió a referendo el 6 de diciembre de 1978. Quien repase los cuatro volúmenes que recogen las actas de las Cortes constituyentes lo podrá comprobar. Esos dos elementos, y solo ellos, son los únicos relativos a la estructura del Estado presentes a lo largo de todo el proceso de elaboración de la Constitución. Entre ambos configuran el contenido mínimo obligatorio de la estructura del Estado definida por el constituyente.
Con base en esos dos elementos, la Constitución define el proceso de construcción del Estado autonómico, que descansa en una doble garantía: una a favor del principio de unidad política del Estado, otra a favor del derecho a la autonomía.
La garantía a favor del principio de unidad política del Estado es la más fuerte de todas las que se contienen en el texto constitucional y consiste en que la nacionalidad o región que quiera constituirse en comunidad autónoma tiene que contar con el concurso del Estado para hacerlo. Ninguna nacionalidad o región puede decidir unilateralmente constituirse en comunidad autónoma. El Parlamento de la nacionalidad o región elabora un proyecto de Estatuto y tiene que remitirlo a las Cortes generales para que estas, tras la negociación correspondiente, le den su aprobación. En el caso de que la negociación no fructifique, la voluntad de las Cortes generales prevalece sobre la voluntad del Parlamento proponente. Quiere decirse, pues, que en caso de desacuerdo, el principio de unidad política del Estado prevalece sobre el derecho de autonomía.
La garantía a favor del derecho a la autonomía es mucho menos fuerte y consiste en que, en caso de desacuerdo entre el Parlamento proponente y las Cortes, el Estatuto aprobado por estas últimas tiene que ser sometido a referendo de la población de la comunidad autónoma proponente, que puede aprobarlo o rechazarlo.
La construcción del Estado autonómico descansa, pues, en que las Cortes generales son el guardián del principio de unidad política del Estado y en que los ciudadanos de la nacionalidad o región son los guardianes del derecho a la autonomía. Ni la nacionalidad o región puede imponerle al Estado un Estatuto que este considere lesivo del principio de unidad ni el Estado puede imponerle a la nacionalidad o región un Estatuto que esta considere lesivo del derecho a la autonomía.
Las Cortes generales tienen la última palabra en lo que a la preservación del principio de unidad política del Estado se refiere. Los ciudadanos de la nacionalidad o región tienen la última palabra en lo relativo a la aceptación de lo que entienden qué es el ejercicio del derecho a la autonomía.
Esto figura así en el primer proyecto de Constitución, el publicado el 5 de enero de 1978, y no dejó de figurar así en ningún momento del iter constituyente hasta la redacción final del texto constitucional que se sometió a referendo el 6 de diciembre. Para el constituyente de 1978, el guardián de la constitucionalidad del Estatuto de autonomía, esto es, del respeto por parte de la nacionalidad o región, en el ejercicio de su derecho a la autonomía, del principio de unidad política del Estado son las Cortes generales y nada más que las Cortes generales, de la misma manera que el guardián del respeto del derecho a la autonomía del Estatuto aprobado por las Cortes generales, en garantía del principio de unidad, son los ciudadanos de la nacionalidad o región. Y nadie más que ellos.
La última palabra en la defensa del principio de unidad política del Estado la tienen las Cortes. La última palabra en la defensa del derecho a la autonomía la tienen los ciudadanos de la nacionalidad o región afectada. Este es el núcleo esencial del pacto constituyente.
En ningún momento en todo el debate constituyente, el Tribunal Constitucional figuró como guardián del principio de unidad o del derecho a la autonomía en el momento en que la nacionalidad o región decide constituirse en comunidad autónoma. En ningún momento. Quitarle la última palabra a las Cortes y a los ciudadanos de la nacionalidad afectada, a los ciudadanos de Catalunya, por ejemplo, supone la ruptura del pacto constituyente en el que descansa la legitimidad del Estado autonómico.
Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.