El Pacto de Estabilidad está desacreditado pero no muerto

El Pacto de Estabilidad está desacreditado pero no muerto. Guillermo de la Dehesa es presidente del Centre for Economic Policy Research (EL PAIS, 06/12/03):

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) estaba perdiendo credibilidad desde hace años y esta reciente decisión del Consejo de suspender los procedimientos de sanción de dicho pacto, ha terminado de desacreditarlo. Los analistas económicos y financieros y los mercados en general ya tenían descontado, desde hace tiempo, lo que iba a pasar, primero cuando se dejó de cumplir su primera regla, es decir, la del déficit cero y luego cuando devino obvio que no se iba a cumplir su segunda, es decir, la del déficit excesivo. Ésa es una de las razones de que no hayan reaccionado a la noticia. La otra razón es que piensan que dado el bajo crecimiento de la zona euro y la enorme debilidad de su demanda interna es preferible que no se cumpla que cumplirlo. Esto no significa que no puedan reaccionar más adelante, dependiendo de cómo evoluciona el actual proceso de “marcha atrás” de la integración política y económica de la Unión Europea (UE) al que me referiré más adelante.

Aun considerando el PEC como un instrumento fundamental para coordinar la política fiscal de los países miembros de la zona euro y evitar comportamientos abusivos en algunos países que pueden llevarlos a alcanzar niveles de deuda insostenibles que pueden poner en peligro la unión monetaria, éste ha sido criticado, desde un principio, por un amplio número de economistas, entre los que me encuentro, por su falta de racionalidad económica y su exceso de “voluntad política”, que como era de esperar ha resultado ser muy voluble y poco fiable.

Alemania era el país que lo impuso a los demás, con la ayuda de Francia (que lo único que añadió fue el término “y Crecimiento” en el título para que quedara más “políticamente correcto”, pero sin plantearse el problema de la imposibilidad de su cumplimiento), para evitar que países con niveles de deuda muy elevados (Bélgica, Italia y Grecia) o con una historia de política fiscal poco fiable (Italia, España, Portugal y Grecia) pudieran poner en peligro la construcción de la moneda única y también han sido Alemania y Francia los que han terminado por apuntillarlo. La gran paradoja es que los dos grandes países de la zona euro crearon el PEC para castigar a los países menos virtuosos y más tarde los mismos dos países lo han desacreditado.

Por un lado, las críticas de carácter general que se han hecho repetidamente son sucintamente las siguientes: en primer lugar, que el PEC presupone que la política fiscal no sirve para estabilizar la actividad económica, lo que no está probado empíricamente, especialmente en economías bastante cerradas como la de EE UU y la UE. En segundo lugar, que el PEC tiene un claro sesgo procíclico, ya que no deja que funcionen los llamados “estabilizadotes automáticos” en las fases recesivas del ciclo para intentar estabilizarlo, especialmente cuando los países miembros de la zona euro no tienen ningún otro instrumento de política macroeconómica para hacerlo, al no poder fijar individualmente sus tipos de interés que son determinados por el BCE. En tercer lugar, que no tiene en cuenta ni los actuales niveles de deuda ni las futuras obligaciones contingentes de los sistemas de pensiones que son tan importantes o más que los déficit actuales. En cuarto lugar, que no tiene en cuenta tampoco la composición del gasto presupuestario que origina el déficit, ya que, frente al gasto corriente, el gasto en inversión pública genera posteriormente rendimientos, que hacen más fácil repagar la deuda que se ha emitido para financiar dicho déficit. Por último, que sólo propone multas a los que no cumplen sus reglas pero no da premios a los que sí las cumplen, para crear los incentivos necesarios para que se cumpla.

Por otro lado, también se han criticado machaconamente las dos reglas fundamentales del PEC. La regla que impone, a fecha fija, que los países alcancen un saldo presupuestario cercano al equilibrio o un superávit, para que eviten alcanzar déficit excesivos en sus fases recesivas tiene poco sentido porque no todos los países de la zona euro se encuentran en la misma fase del ciclo y además está establecida en términos nominales y no estructurales, es decir, no tiene en cuenta la situación cíclica de cada país. Lo lógico es que un país que está creciendo muy por debajo de su crecimiento potencial en una fecha determinada no pueda cumplirlo y otro que está creciendo por encima de su crecimiento potencial, tenga que conseguir un superávit. Ésta es la razón por la que la regla no se cumplió en diciembre de 2002 y hubo que retrasarla a diciembre de 2004. A mediados de 2003, ya se comprobó que tampoco iba a cumplirse a finales de 2004 y se decidió retrasarla de nuevo al 2006. Estos retrasos demostraban que era imposible que todos los países la cumpliesen en un año determinado, pero se quiso mantener la “voluntad política” inicial en lugar de reformar la regla como hubiera sido lógico.

La regla de los déficit excesivos tampoco se ha calculado en términos estructurales y tampoco tiene en cuenta la situación cíclica de cada país. Lo racional es que se admitan déficit presupuestarios excesivos, superiores al 3% exclusivamente por motivos cíclicos y no “en circunstancias excepcionales y temporales” ajenas al control del país o en situaciones de caída del PIB acumulada de al menos el 2% o de caída anual del 0,75%. Además, se impone una multa pecuniaria del 0,5% del PIB, lo que hace que el país en cuestión incremente su déficit y su situación recesiva haciendo todavía más difícil la recuperación de crecimiento y de su equilibrio presupuestario. De ahí que los mercados daban ya por seguro que Alemania, Francia y Portugal no iban a poder cumplirlo y que, además, era un contrasentido imponerles dichas multas tan onerosas para hundir todavía más a la renqueante economía de la zona euro, de ahí la razón de su falta de reacción.

Ante esta situación, la Comisión Europea, propuso en 2002 a los países miembros una acertada flexibilización de las dos reglas para que pudiesen cumplirse y que el PEC no entrase en una situación de total falta de credibilidad y de descrédito internacional. En primer lugar, propuso, como era lógico, que la regla del equilibrio o superávit presupuestario había que entenderla como “ajustada por la situación cíclica” y en términos estructurales y no nominales. En segundo lugar, que la regla del déficit excesivo tenía que tener en cuenta la sostenibilidad de los niveles deuda a largo plazo de cada país y que los países más endeudados que no alcanzasen fuertes reducciones de sus niveles de deuda entrarían automáticamente en el procedimiento de déficit excesivos. En tercer lugar, permitía que los países con situaciones presupuestarias y de deuda “sanas” pudieran desviarse temporalmente de la regla de equilibrio o superávit presupuestario, siempre que no superasen el límite del 3%, premiando así a los países que habían sido más virtuosos fiscalmente, al permitirles que sus estabilizadores automáticos pudiesen jugar su papel en las situaciones recesivas o de bajo crecimiento. El único problema que la Comisión no abordó fue el pasar a términos estructurales también el límite del 3% del PIB. La excusa razonable para no hacerlo fue que la reforma de dicha regla necesitaba un cambio en el artículo 104 C del Tratado de la Unión, aunque dicho artículo se refiere sólo al límite del 3% como “un valor de referencia”.

Incomprensiblemente, la respuesta a esta propuesta de la Comisión se ha limitado a que el Eurogrupo parece entender que el PEC debería de ser interpretado de acuerdo con dicha propuesta, pero ni ha propuesto cambiar la letra del pacto ni tampoco ha planteado un acuerdo formal sobre su interpretación.

La reciente decisión del Consejo va a tener efectos en los mercados financieros, ya que, a partir de ahora, éstos van a comenzar a ser más discriminatorios con los países que no han cumplido las reglas del PEC, cosa que no han hecho en el pasado. Por ello, los países que se encuentran en dicha posición van a ser penalizados, en sus emisiones de deuda a largo plazo, pagando mayores tipos de interés de los acostumbrados y los países que sí las han cumplido van a verse beneficiados por ello en los tipos de interés relativos que pagan. Es decir, la falta de sanción pública por el Consejo va a ser sustituida por la sanción privada de los mercados.

Todo esto no significa que el PEC esté muerto, ya que es una condición necesaria para que funcione la Unión Monetaria y además sus principios ya están recogidos en el Tratado de la Unión. Lo lógico es que, al final, cuando la tormenta se calme y vuelva la zona euro a crecer a un ritmo razonable, se apruebe la reforma de flexibilidad propuesta por la Comisión u otra parecida, aunque sólo sea por la necesidad de dar ejemplo a los nuevos países miembros que quieren entrar en la Unión Monetaria.

En todo caso, las señales que se están dando son muy preocupantes, y no sólo por esta reciente decisión sobre el PEC. Por un lado, la Nueva Constitución aumenta el poder de los Estados miembros a costa del de la Comisión, lo que lanza una clara señal de que esta última, que es el “motor del proceso de integración” va a perder fuerza y que se puede dar marcha atrás en algunas reformas tímidamente emprendidas desde el Proceso de Lisboa. Por otro lado, dicha Constitución reduce la independencia del BCE y del Sistema de Bancos Centrales al establecer que el Consejo Europeo puede cambiar los preceptos del Directorio y del Consejo de Gobierno del BCE, así como sus procedimientos de decisión y de nombramiento de sus miembros, sin ratificación expresa de los parlamentos nacionales. De aprobarse finalmente estas propuestas, la credibilidad de la Unión Monetaria va a sufrir otra fuerte pérdida de credibilidad y los mercados financieros van a reaccionar muy negativamente.