El papel de España en la seguridad marítima del mediterráneo occidental

RESUMEN EJECUTIVO

Como se afirma en el prólogo de la “Estrategia de Seguridad Marítima Nacional” de 2013 (ESMN-2013), España es una nación esencialmente marítima. Nuestra tradición pesquera, nuestra dependencia del transporte marítimo para el aprovisionamiento energético y el comercio exterior, y nuestra rica biodiversidad marina son algunos de los elementos que cimientan la vocación marítima española.

Las características propias del medio ofrecen también grandes facilidades para su utilización con fines ilícitos o simplemente para dificultar su libre uso a favor de intereses legítimos. Es pues, un espacio ambivalente, que ofrece múltiples oportunidades en términos de prosperidad y desarrollo, pero al mismo tiempo, su difícil control favorece la aparición de riesgos y amenazas a nuestra seguridad.

Conceptualmente, el término seguridad en español se corresponde con dos vocablos en inglés: safety, orientada a reducir los riesgos en el ámbito marítimo, tanto por causas naturales como por la acción humana; y security, orientada a hacer frente a las amenazas, en especial las de carácter violento (conflictos, terrorismo, piratería, crimen organizado), siendo esta última acepción la abordada en el estudio.

La investigación se centró en el periodo 2011-2014, coincidiendo con la Primavera Arabe, al plantearse como hipótesis principal de investigación que la situación geopolítica actual del Magreb es más inestable que la anterior a las revueltas, que esa inestabilidad se ha proyectado hacia la región del Sahel, y que el resultado ha sido un reforzamiento de los riesgos y amenazas para la seguridad europea.

En la verificación de esa hipótesis hay que considerar un matiz intrarregional, ya que el invierno árabe caracterizado por el fracaso de los cambios, el deterioro de la economía, el aumento de la desigualdad, los flujos migratorios descontrolados, o la deriva islamista, no se verifica por igual en todos los países, siendo más acusado en aquellos en los que triunfaron las revueltas, y muy especialmente en Libia.

Por otra parte, al analizar la situación actual de los riesgos y amenazas, el caos en que se encuentra sumida Libia ha potenciado la actividad terrorista del islamismo radical, con un contrabando masivo de armas que han llegado a manos de organizaciones como Al Qaeda en el Magreb Islámico o el MUYAO, asentadas en zonas ajenas a cualquier control estatal como el norte de Mali o Níger.

A su vez, en esas zonas operan redes de crimen organizado, vinculadas con los terroristas y con grupos locales como los tuareg, con intereses que se entremezclan y refuerzan mutuamente. Uno de sus principales negocios es el tráfico ilegal de personas hacia Europa, sobre todo por la ruta que desde el Sahel alcanza Túnez y Libia.

Por último, esa misma situación de inseguridad potencia otros riesgos y amenazas, ya que parte de la actividad terrorista se ha centrado en atacar las infraestructuras de producción y exportación de recursos hacia Europa, afectando a la seguridad energética, y las redes criminales podrían ser aprovechadas para traficar con materiales asociados a la proliferación de armas de destrucción masiva.

Si se evalúa la proyección de las amenazas al ámbito marítimo, en el caso del terrorismo su tendencia ha sido a alejarse de la costa, a lo que se une la dificultad técnica de operar en ese medio. No obstante, no se puede descartar un ataque contra las rutas marítimas del Mediterráneo, o que los terroristas intenten introducir por vía marítima en el territorio europeo algún artefacto con carga radioactiva.

Mucho más tangibles son otras amenazas, como los tráficos ilícitos. La fortaleza como Estados de Marruecos y Argelia hacen que para España la incidencia sea relativamente menor, pero en el caso de Libia el control es inexistente. El mayor desafío es la inmigración irregular, que en Italia ha alcanzado un nivel tal que ha obligado al conjunto de la UE a intervenir.

En lo relativo a las estrategias que permitan hacer frente a ese complejo panorama geopolítico y a sus riesgos asociados, cualquier amenaza para la Seguridad Marítima tiene su origen en tierra, por lo que es necesario actuar anticipatoriamente lejos de la costa antes de hacerlo reactivamente cuando las amenazas se materialicen en nuestros espacios marítimos de responsabilidad.

Por ello, se propone adoptar un concepto de Seguridad Marítima por Capas, con una primera capa en el Sahel, fuente primigenia de los riesgos y amenazas; una segunda capa en el Magreb, donde un conjunto de Estados estables actuaría a modo de barrera de contención; y una tercera capa en las aguas internacionales del Mediterráneo occidental y en torno a las Islas Canarias.

En lo relativo al Sahel, toda actuación de la comunidad internacional que mejore su situación sociopolítica disminuirá la proyección de las amenazas hacia Europa. España se ha implicado con medidas como la contribución a las misiones de la UE en la zona, el apoyo militar a las operaciones francesas, o los programas de control de fronteras.

En esa capa, se propone actuar en el marco de la UE, promoviendo que sus iniciativas estén estrechamente coordinadas con la ONU y las organizaciones regionales. No obstante, España no debe descartar una contribución independiente a las operaciones

militares lideradas por Francia, si es necesario en detrimento de otras intervenciones en regiones remotas en las que nuestros intereses no están tan en juego.

Por lo que respecta al Magreb, se deben reforzar las capacidades de los Estados de la región para mantener su propia seguridad, sobre todo las de vigilancia marítima, ya que se trata de Estados mucho más funcionales que los del Sahel. En este caso España debe establecer su propio marco de cooperación bilateral, por lo que se propone suscribir el “Memorando de Entendimiento” (en negociación) con Marruecos sobre operaciones de Seguridad Marítima, y formalizar uno similar con Argelia.

Por otra parte, España debe promover la adopción de un enfoque global en las políticas de la UE hacia el Magreb, que incluya una dimensión de seguridad inexistente en la “Unión por el Mediterráneo”. La cooperación política con esa región debe seguir sometida al principio de la condicionalidad, y estar orientada a lograr un beneficio tangible para la seguridad de Europa, incluyendo su componente marítima.

La excepción la constituye Libia, en la que la UE debe plantear una actuación global similar a la realizada en Somalia. Por ello, se propone que, además de continuar EUBAM-Libia, se planee una misión civil de construcción de capacidades marítimas, y una operación de adiestramiento de las fuerzas militares libias, que asuma las actividades de ese tipo realizadas por los Estados-miembros en el marco del G-8.

Por su parte, la iniciativa 5+5 es un ejemplo de cómo un grupo de Estados-miembros identifican un interés común y crean un marco subregional de cooperación. Las actuaciones desarrolladas tienen un impacto tangible e inmediato en el refuerzo de la Seguridad Marítima, por lo que la propuesta no puede ser otra que la de mantener o incrementar la implicación de España en la iniciativa.

Ya en la última capa del nuevo modelo de Seguridad Marítima, la correspondiente a las aguas internacionales que separan el Magreb de Europa Occidental, las actuaciones preventivas se convierten en medidas reactivas y urgentes, dado que cualquier fallo supondría la materialización de las amenazas en nuestras costas.

España ha avanzado mucho en este ámbito con la aprobación de la Estrategia Seguridad Marítima Nacional. En línea con las acciones previstas en ese documento, el Informe Anual de Seguridad Nacional de 2013 enumera una larga lista de realizaciones concretas. No obstante, de una evaluación crítica de las mismas se pueden extraer algunas relevantes conclusiones.

Así por ejemplo, muchas de las medidas están destinadas a corregir las deficiencias de la administración marítima española, para coordinar la actuación y optimizar el uso de los recursos de toda la pléyade de organismos con competencias (a veces duplicadas) en cuestiones de Seguridad Marítima, en sus vertientes de safety y de security.

Otra importante medida es la creación del Consejo Nacional de Seguridad Marítima, con una presidencia rotatoria, una solución ineficaz ya que se debería identificar un primus inter pares que la ocupe con carácter permanente. En el caso de que esa solución no fuese viable, la alternativa sería establecerla en un nivel superior al de todos ellos, esto es, en la Presidencia del Gobierno.

En la misma línea, se propone que cada organismo implicado en la Seguridad Marítima disponga de las capacidades estrictamente necesarias para el cumplimiento de sus competencias legales, y que recaiga en uno de ellos la coordinación general de la acción del Estado en la mar. De considerarse inviable esa opción, la alternativa sería que ese Centro de coordinación se constituyese también en Presidencia del Gobierno.

Se trataría de transponer al nivel nacional el exitoso modelo del Centro de Coordinación Regional de Canarias de 2006, con el doble objetivo de alcanzar la unidad de acción de los medios propios y facilitar la coordinación internacional. Sin embargo, esa solución seguiría precisando de complejos protocolos de cooperación entre administraciones, por lo que seguiría sin ser óptima.

De entrada, la coordinación precisaría de un mando operativo único que haga frente a las crisis para la Seguridad Marítima. Ese es el modelo francés, en el que las órdenes del primer ministro, a través del secretario general del mar, se trasladan al prefecto marítimo (un almirante), bajo cuyo mando efectivo quedan todos los recursos del Estado con independencia de su adscripción administrativa.

Pero cabe una propuesta incluso más ambiciosa: la creación de una Fuerza de Guardacostas, que asuma las competencias del Servicio Marítimo de la Guardia Civil, Salvamento Marítimo, Vigilancia Aduanera, Secretaría General de Pesca e Instituto Español de Oceanografía, así como las misiones menos exigentes de la Armada, que se centraría en la disuasión y defensa, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa.

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Francisco J. Ruiz González, capitán de fragata, profesor del Departamento de estrategia y relaciones internacionales de la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas.

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