El objetivo de este trabajo es examinar la evolución de la vivienda protegida en España, sobre todo la protegida en régimen de alquiler, desde mediados del siglo XX hasta nuestros días. Este análisis se ha llevado a cabo desde un enfoque multidisciplinar que engloba aspectos como: su incidencia en la formación del parque residencial español, su impacto presupuestario, o el marco legislativo, técnico y teórico en el que tiene lugar su promoción. El estudio también incorpora una estimación de necesidades actuales y futuras de vivienda social y concluye con un conjunto de recomendaciones para un mayor y mejor desarrollo de este instrumento de política de vivienda.
Actualmente, el grado de desarrollo de la política de vivienda en España medido a partir del peso de la vivienda de alquiler social respecto el total de viviendas principales y en el porcentaje del PIB que representa el gasto público del sistema de ayudas directas al pago de los costes residenciales es de los más bajos de toda Europa.
Uno de los principales motivos que explican esta situación, más allá de la falta de voluntad política, se encuentra en el hecho de que, históricamente, la acción pública en este campo se ha centrado en el fomento del acceso a la propiedad a través de la vivienda protegida. Además, el marco normativo que se ha articulado alrededor de la vivienda protegida nunca ha velado por preservar su función social a lo largo de toda la vida útil del inmueble, lo que ha impedido que el sector público pudiera dotarse de recursos residenciales con los que poder atender las necesidades de las generaciones venideras.
Otra de las consecuencias de este modelo basado en la propiedad es la escasez de vivienda en alquiler. El sistema de vivienda español sufre un grave desequilibrio entre oferta y demanda de alquiler que favorece la tendencia alcista de los precios. De hecho, España es el país de la Unión Europea donde los hogares inquilinos deben destinar el mayor porcentaje de sus ingresos a satisfacer los costes de su vivienda.
Lamentablemente, esta situación solo ha hecho que agravarse en los últimos años tras el estallido de la burbuja y la posterior crisis. Y, paradójicamente, esta emergencia habitacional, como han calificado algunos autores, se ha producido en un contexto de fuertes ajustes presupuestarios que han acabado por socavar completamente el ya de por si débil alcance de la política de vivienda española. La situación es, simplemente, crítica. En los últimos años, la producción de nueva vivienda protegida ha alcanzado mínimos históricos, así como el gasto público en vivienda en euros corrientes; y nada hace pensar que la situación vaya a revertirse a corto plazo, sino todo lo contrario.
Además, a tenor de la evolución de la promoción protegida y del vigente Plan de Vivienda 2018-2021, su previsible desaparición plantea numerosas dudas. Ésta ha sido, en sus diferentes modalidades, el pilar de la política de vivienda desde mediados el siglo XX. ¿Qué sucederá con las reservas obligatorias de suelo para este tipo de vivienda que contempla la legislación urbanística? ¿Y con los patrimonios públicos de suelo destinados al mismo fin? A la vista de la evolución reciente del sistema de vivienda español, existen sospechas razonables de que tras la desaparición de la vivienda protegida se proceda al paulatino desmantelamiento del conjunto de instrumentos que facilitan su producción.
En síntesis, estamos siendo testigos de un retroceso en materia de política de vivienda sin precedentes que puede acabar consolidando España entre los países europeos con un menor nivel de protección social en este campo y con los mayores índices de exclusión residencial. El alcance del impacto político, social y económico de tal situación es impredecible.
Por si fuera poco, las proyecciones demográficas indican que hasta el 2030 se formarán en España cerca de 6 millones de nuevos hogares en un contexto de estancamiento poblacional. Lógicamente, a no ser que la distribución de la renta sea más equitativa y, por tanto, mejoren de un modo notable los ingresos de las personas situadas en los quintiles inferiores (algo absolutamente opuesto a la tendencia de las últimas décadas), muchos de estos hogares no podrán acceder a una vivienda digna y adecuada sin el correspondiente soporte público en forma de vivienda social, ayudas directas, u otros instrumentos análogos.
En total, estimamos que la demanda potencial de vivienda social es actualmente de 1,5 millones de hogares y, de acuerdo con las proyecciones de hogares, puede ascender hasta los 2,65 millones de hogares en el año 2030.
Para poder abordar con garantías estos crecientes niveles de exclusión residencial que sufre la sociedad española, es necesario llevar a cabo un profundo replanteamiento de la política de vivienda de nuestro país.
En el plano legislativo hay que: (i) conseguir un marco normativo avanzado que recoja los principales instrumentos de política de vivienda implementados desde hace tiempo en la mayor parte de los países europeos de nuestro entorno, (ii) establecer tanto incentivos como mayores niveles de exigencia social a la actuación de los promotores privados, y (iii) articular mecanismos de protección de los particulares, tanto en el segmento de alquiler privado como también para aquellos hogares que accedieron a la propiedad en la fase alcista del mercado y hoy sufren graves dificultades para seguir satisfaciendo sus cuotas. En materia de urbanismo, en concreto, deben incrementarse las reservas de suelo para vivienda social, implementarse también en suelo urbano y, por supuesto, asegurar que toda plusvalía generada por la actividad urbanística revierta en gran medida a la sociedad únicamente en forma de política de vivienda. Y respecto a la legislación de vivienda protegida, debe impedirse la posibilidad de que pueda incorporarse al mercado libre mediante procesos de descualificación y/o privatización.
En el plano organizativo hay que estimular la participación privada, sobre todo de las entidades del tercer sector y de aquellos operadores con ánimo de lucro moderado, en la ejecución y gestión buena parte de los instrumentos de política de vivienda, en particular, en materia de vivienda social.
Y, por supuesto, todo este sistema solo puede funcionar si los niveles de gasto público en vivienda se incrementan ostensiblemente hasta alcanzar valores próximos a la media comunitaria (lo que inevitablemente implica abrir el debate sobre la financiación del sistema autonómico y municipal de España en coherencia con las competencias en vivienda atribuidas a cada nivel de gobierno), y se resuelven los obstáculos existentes en el acceso a la financiación.
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Jordi Bosch Meda, Doctor arquitecto, diplomado en Gestión y Administración Pública, y licenciado en Ciencias Políticas.
Carme Trilla Bellart, economista, especialista en mercado y políticas de vivienda.