«Lo que antes era herejía hoy se sostiene como ortodoxia», John Maynard Keynes observó en 1944, después de ayudar a convencer a los líderes del mundo para que el recién instaurado Fondo Monetario Internacional permitiese que la regulación de los flujos financieros internacionales se conservase como un derecho central de sus estados miembros. Para la década de 1970, sin embargo, el FMI y las potencias occidentales comenzaron a desmantelar la teoría y la práctica de la regulación de los flujos mundiales de capital. En la década de 1990, el Fondo llegó incluso a cambiar sus Artículos de Acuerdo para ordenar la desregulación de las finanzas transfronterizas.
Con gran fanfarria, el FMI recientemente adoptó una nueva «mirada institucional» que aparentemente apoya la vuelta a la regulación de las finanzas globales. Si bien el Fondo mantiene su compromiso con una eventual liberalización financiera, ahora reconoce que la base intelectual del libre movimiento del capital es mucho más débil que la correspondiente al libre comercio.
En particular, el FMI ahora reconoce que la liberalización de la cuenta de capital exige que los países alcancen un cierto umbral respecto de sus instituciones financieras y de gobierno, y que muchos mercados emergentes y países en desarrollo no lo han logrado. En términos más básicos, el Fondo ha aceptado que los flujos financieros transfronterizos presentan riesgos además de beneficios, en especial fuertes aumentos repentinos en el ingreso de fondos seguidos por bruscas interrupciones, que pueden causar una elevada inestabilidad económica.
Lo que llegó a los titulares es que ahora el FMI cree que los países podrían incluso usar controles de capital, rebautizados como «medidas de gestión de los flujos de capital» (MGFC), si se implementan junto con medidas monetarias y fiscales, la acumulación de reservas de divisas, y regulaciones financieras macroprudentes. Incluso en esas circunstancias, las MGFC no deberían discriminar entre monedas.
Pero, ¿ha avanzado lo suficiente la reconsideración de la globalización financiera por parte del FMI? Este mes, la Oficina de Evaluación Independiente del FMI publicó una evaluación de la política del Fondo sobre la acumulación de reservas, que implica que la organización aún mantiene un enfoque de «talle único». Muchos responsables de políticas en los mercados emergentes vieron la acumulación de reservas en divisas durante la década de 2000 como un seguro para sus países contra la volatilidad de las tasas de cambio y la pérdida de competitividad de sus exportaciones. Sin embargo, el FMI culpó de manera significativa a esta política por la inestabilidad financiera mundial.
No sorprende que dadas sus décadas de experiencia con la gestión y la mala administración de los flujos de capital, los responsables de políticas en los mercados emergentes hayan seguido cuidadosamente el «replanteo» del FMI sobre estas cuestiones. Entre 2009 y 2011, con las tasas de interés cercanas a cero y la flexibilización cuantitativa en las economías avanzadas, los inversores con sed de beneficios inundaron países como Corea del Sur y Brasil con capital especulativo, impulsando la apreciación de sus monedas e inflando burbujas de activos. Cuando tuvo lugar el pánico en la zona del euro en julio de 2011, el flujo de entrada se detuvo y huyó a la «seguridad» de Estados Unidos, Suiza y otros sitios.
A diferencia de lo ocurrido en el pasado, sin embargo, los países emergentes y en desarrollo evitaron lo peor, precisamente porque habían aprendido acumular reservas en divisas, a regular los flujos de capital transfronterizos y a relajar esas medidas para prevenir o mitigar las interrupciones bruscas. Y sin embargo, el FMI continúa obcecado por la idea de una eventual liberalización de la cuenta de capital a pesar de la abundante evidencia académica y experiencia contraria a ello en el mundo.
En un nuevo estudio que recorre y actualiza a la literatura económica, Arvind Subramanian, Olivier Jeanne, y John Williamson concluyen que «la comunidad internacional no debería promover el libre cambio absoluto de los activos –ni siquiera en el largo plazo– porque […] la libre movilidad del capital parece generar pocos beneficios en términos del crecimiento en el largo plazo».
Por lo tanto, la recomendación del FMI sobre el uso de controles al capital solo después de agotar los ajustes de las tasas de interés, la acumulación de reservas y la regulación prudencial no está en línea con la profesión. De hecho, trabajos recientes sobre teoría económica muestran que los controles al capital pueden en realidad constituir una política óptima. Por ejemplo, la nueva economía del bienestar de los controles al capital ve los flujos inestables de capital como externalidades negativas para los países receptores. Esto implica que las normas sobre los flujos transfronterizos son las herramientas óptimas para ocuparse de las fallas de mercado, mejorar el funcionamiento de los mercados, y aumentar el crecimiento en vez de empeorarlo.
De hecho, las propias investigaciones del FMI muestran que los países que implementaron primero los controles al capital –o junto con gran cantidad de otras medidas macroprudentes– estuvieron entre los más resistentes durante la crisis financiera mundial. En muchos casos, los controles no se basaron en el mercado ni fueron temporarios.
El FMI tampoco logra apreciar por completo que deben regularse los flujos de capital en «de ambos lados» o, al menos, que las normas en los países avanzados no empeorarán la situación. Las investigaciones del FMI durante el año pasado han esbozado las circunstancias en las cuales los países industrializados también deberían participar en la regulación de los flujos de capital en el mundo. Esta nueva visión destaca además un importante obstáculo: muchos de los tratados de comercio e inversión de los países avanzados prohíben la regulación de las finanzas transfronterizas.
Afortunadamente el Artículo VI de los Artículos de Acuerdo del FMI aún está vigente: «Los miembros pueden ejercer los controles necesarios para regular los movimientos internacionales de capital». El FMI está logrando avances en la dirección adecuada, pero los mercados emergentes deberán mantener la iniciativa. Han demostrado ser los mejores jueces sobre sus necesidades y prioridades económicas. Mientras consideran la nueva postura del FMI sobre la globalización financiera, deberían continuar prestando atención a sus propias ideas.
Kevin P. Gallagher is a professor at Boston University and Co-Chair of the Pardee Task Force on Regulating Global Capital Flows for Development. Traducción al español por Leopoldo Gurman.