Por Juergen B. Donges, director del Instituto de Política Económica de Colonia (ABC, 03/03/05):
EL futuro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) es más incierto que nunca. Una vez que con el Plan Almunia (de septiembre de 2004) se había abierto la «caja de Pandora», proliferan las propuestas para modificar el sistema de control de las finanzas públicas, siendo muy dispares las posturas de los 25 Estados miembros de la Unión Europea. Sólo tres países (Austria, Holanda y Finlandia) son reticentes a modificaciones sustanciales. Los cambios más radicales que se debaten en el Eurogrupo y el Ecofin consisten en ponderar las circunstancias específicas de cada país a la hora de evaluar la situación de sus finanzas públicas, en permitir déficit públicos elevados durante varios años si el nivel de endeudamiento del Estado en relación al producto interior bruto es bajo, y en excluir determinadas partidas presupuestarias del cálculo del déficit público (como el gasto de defensa, de investigación y de inversión en infraestructuras, además de las contribuciones netas al presupuesto comunitario).
La evolución económica de la economía europea anima a los partidarios del cambio. La tasa de crecimiento del producto interior bruto en la zona del euro es baja, los niveles de paro laboral siguen elevados. En Alemania, los institutos de investigación económica ya han comenzado a revisar a la baja la previsión de crecimiento para este ejercicio, al igual que lo han hecho el Bundesbank y el Fondo Monetario Internacional. Tras el retroceso de la actividad económica en el último trimestre de 2004 y en vista de que la demanda interna no repunta, todo parece indicar que el aumento del PIB alemán en 2005 apenas superará la tasa del 1 por ciento (2004: 1,6 por ciento).
Ante estas perspectivas, el Gobierno federal se siente en pleno derecho a recurrir a una política fiscal activa y discrecional con el fin de estimular la demanda y no está dispuesto a dejarse restringir por el PEC. Tampoco presta atención al hecho de que la economía alemana padece problemas estructurales de fondo y, por consiguiente, políticas fiscales expansivas no pueden ser eficaces. En otros países de la eurozona, como Francia e Italia, los gobiernos también creen en la virtud del déficit spending y están convencidos de que una consolidación presupuestaria en estos momentos sería contraproducente para la actividad económica. Los nuevos países de la ampliación de la UE no ven con malos ojos la forma de actuar de los tres Estados grandes, pues les sirve de pretexto para argumentar que tienen que incurrir en déficit públicos más o menos cuantiosos con el fin de poder progresar con la convergencia real de sus economías hacia los niveles de renta per cápita en la UE a Quince. Incluso podrían confiar en que el Consejo Europeo, llegado el momento de decidir sobre la aptitud de estos países para ser incorporados en la unión monetaria, se muestre generoso si no han cumplido a rajatabla los criterios del euro respecto de la convergencia fiscal.
¡Vuelve Keynes a los despachos oficiales! La propia Comisión Europea lo ha promovido con su propuesta de flexibilizar el mecanismo de vigilancia en fases de bajo crecimiento económico, relajando los valores de referencia actuales y concediendo un mayor tiempo para reducir un déficit. El comisario responsable, Almunia, alegará que su propuesta contempla fortalecer el «brazo preventivo» del PEC de tal modo que los gobiernos en tiempos buenos del ciclo coyuntural de la economía hagan un mayor esfuerzo de ahorro en el gasto público. Si lo hicieran, los «estabilizadores automáticos» de los presupuestos estatales se encargarían de apoyar la demanda y no haría falta una política fiscal expansiva. Pero a la hora de la verdad no se va a producir ese esfuerzo ahorrador. Los políticos, y concretamente los adictos a un keynesianismo simplista (que nada tiene que ver con la moderna teoría macroeconómica keynesiana), no tienden a ahorrar, sino a gastar. Es para ellos la forma de configurar la economía y la sociedad, y, de paso, de comprar el voto electoral. Su horizonte temporal es demasiado corto (equivale al período legislativo) como para descontar adecuadamente las presiones al alza tanto de los impuestos como de los tipos de interés a que da lugar un endeudamiento público desmesurado.
Para tranquilizar a la opinión pública, la Comisión Europea y diversos gobiernos esgrimen el argumento del llamado endeudamiento productivo. Según este argumento, no hay problema si el Estado financia inversiones en infraestructuras o actividades en investigación y desarrollo con deuda, puesto que los rendimientos de estos gastos aumentan el potencial del crecimiento de la producción en el futuro. Lo que no se nos dice es que las proyecciones de crecimiento y de evolución presupuestaria en los programas de estabilidad o de convergencia, que los gobiernos tienen que enviar anualmente a Bruselas, ya contienen esos rendimientos. Un crecimiento económico adicional y con ello un mayor margen de endeudamiento sólo resultarán si las inversiones públicas aumentan más de lo previsto y su eficiencia productiva está asegurada. Ni lo uno ni lo otro puede darse por hecho.
En la eurozona la tentación keynesiana puede incluso acentuarse. Pues el coste de un excesivo endeudamiento en un país miembro es más bajo de lo que sería si este país tuviera, en vez del euro, todavía una moneda propia. Una parte de la prima de riesgo incorporada en los tipos de interés a largo plazo sería compartida por todos los países miembros. Nos encontraríamos con el típico «dilema del prisionero»: todos los países se beneficiarían si los presupuestos estatales estuvieran equilibrados, pero desde el punto de vista de un país determinado, sobre todo tratándose de uno grande, es rentable endeudarse en los mercados de capitales aunque sea en detrimento de los demás.
El PEC tiene un objetivo claro: el velar por que los países miembros cumplan con el requisito de la disciplina presupuestaria, tal y como lo dispone el Tratado de Maastricht. Se trata de fortalecer uno de los pilares indispensables para el buen funcionamiento de la unión monetaria, en la que el Banco Central Europeo pueda garantizar la estabilidad del nivel de precios. Es verdad que no existe una relación directa entre déficit público e inflación. Pero también es verdad, como demuestra la experiencia, que Estados altamente endeudados tarde o temprano tratarán de reducir la carga real de la deuda. ¿Cómo? Presionando sobre la autoridad monetaria para que ésta baje los tipos de interés e intensifique el crecimiento de la masa monetaria, con los consabidos efectos inflacionistas. La independencia que el Tratado de Maastricht confiere al BCE puede ayudarle a resistir tales presiones, como de hecho ha ocurrido en el pasado. Pero debemos estar atentos al riesgo de que en el futuro haya una mayor condescendencia por parte del BCE. Al fin y al cabo son los gobiernos de los Estados miembros los que deciden sobre la composición del Consejo de Gobierno del BCE, y los nombramientos que se hagan podrían ser de personalidades accesibles a argumentos políticos de carácter keynesiano.
El Gobierno alemán ya no deja la menor duda de que mantiene la trayectoria que inició a principios de 2002, cuando arremetió contra la propuesta de la Comisión Europea de activar la «alerta rápida» del PEC contra Alemania por su elevado déficit público y consiguió evitar la amonestación por parte del Ecofin: desmantelar sistemáticamente el Pacto. Desde entonces, Alemania ha infringido cada año el PEC; todos los pronósticos indican que también en este ejercicio el déficit público rebasará el límite permitido. El canciller Schröder afirma que el Pacto funcionará mejor si las intromisiones por parte de las instituciones comunitarias en la soberanía presupuestaria de los parlamentos nacionales «se permiten sólo bajo condiciones muy restrictivas»; y su ministro de finanzas, Eichel, insiste en que el procedimiento por déficit excesivo solamente se ponga en marcha si el Ecofin llegara a la conclusión que el país en cuestión ha cometido «graves errores» en su política presupuestaria. Los umbrales del 3 por ciento del PIB para el déficit público y del 60 por ciento para la deuda acumulada quedarían desnaturalizados y vacíos de toda credibilidad, si el Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno no se opone con firmeza a la postura alemana cuando vaya a decidir sobre el futuro del Pacto en su próxima reunión del 22 y 23 de marzo.