El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político

Tema

Las elecciones al Parlamento Europeo en mayo de 2019 suponen una oportunidad importante para España de aumentar su influencia en la UE.

Resumen

La UE ha estado en un modus-operandi de crisis existenciales en la última década. Dada la alarma del Brexit para el futuro de la integración, el papel de los países mayormente pro-europeos es aún más importante para avanzar en el proyecto. Siendo la única institución cuyos miembros son elegidos directamente, el Parlamento Europeo es una plataforma donde España puede intentar aumentar su influencia en el proceso de toma de decisiones. Este análisis revisa el papel del país en el Parlamento Europeo desde su entrada a la Unión el 1 de enero de 1986 hasta hoy y compara las posiciones de sus partidos políticos y sus miembros con los grandes países de la UE. Termina con unas predicciones para las elecciones de mayo de 2019 y sugiere un roadmap para incrementar la influencia de España. Igualmente, este análisis forma parte de un proyecto más amplio del Real Instituto Elcano (RIE) sobre la presencia de España en la UE y del Grupo de Reflexión puesto en marcha por su Oficina en Bruselas para analizar cómo mejorar la influencia en el ciclo 2019-2024.1 Se trata del quinto de una serie de publicaciones que difunden las ponencias y debates en dicho Grupo2.

Análisis

Introducción

Desde las primeras elecciones europeas celebradas en 1979, el Parlamento Europeo ha ido consolidando su papel esencial en el proceso de toma de decisiones en la UE. Con el Tratado de Lisboa sus poderes aumentaron significativamente. Actualmente es colegislador junto con el Consejo, ejerce otras competencias relevantes y es un jugador importante en el mapa de poder de la UE. Además, siendo la única institución cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos europeos, es una fuente esencial de legitimación para la Unión.

Tradicionalmente, las elecciones europeas han sido consideradas de segundo orden por muchos electores y sus tasas de participación han sido más bajas que en las elecciones nacionales. En este tipo de elecciones los electores suelen castigar al gobierno nacional y hay más voto estratégico a partidos pequeños.3 En las elecciones del próximo 23-26 de mayo se prevé que, tras años de politización y crisis en el continente, se produzca una mayor participación. El estado de shock múltiple en que ha vivido la UE en la última década (crisis económica, migratoria y de cohesión –cuyo exponente máximo es el Brexit–) será palpable en un mayor interés público durante la campaña, votación y nueva legislatura. Desde España estas elecciones coinciden con el deseo y esfuerzo del país por mejorar su influencia en la UE. Claramente, la situación interna jugará un papel muy importante en la definición de esta ambición, pero sin duda esta oportunidad debería ser aprovechada.

La coyuntura europea del Brexit por un lado y el euroescéptico gobierno italiano por otro, pueden situar a España como un socio indispensable para el eje franco-alemán en avanzar en la integración. La presencia española en la Eurocámara será una pieza clave para tomar ventaja de ese contexto favorable para un impulso español en Europa. Por esa razón, es muy importante cómo se eligen los eurodiputados españoles, cuáles sus comités y cuáles sus puestos en la Eurocámara.

En todo caso, no debemos olvidar que los eurodiputados se adscriben a distintos grupos políticos en la Eurocámara. Tienen dos lealtades: por un lado, respecto a los electores del país que le han votado y, por otro, en relación a la familia política europea de la que forman parte. En muchos asuntos actúan de forma cohesionada dentro del grupo político y no actúan de acuerdo a parámetros nacionales. Sin embargo, en los casos en los que está en juego algo importante para los intereses de España, actúan en clave nacional, como se ha visto en los últimos años en relación a la crisis en Cataluña y la acción coordinada de los eurodiputados españoles de los principales partidos.

Teniendo todo esto en cuenta, la tarea principal para los partidos políticos españoles es jugar un papel significativo dentro de sus grupos políticos. Por eso, es muy importante tener unos eurodiputados bien preparados y con un conocimiento de los asuntos europeos, con ideas e ideales claros sobre el futuro de Europa. Por estos motivos, la selección de unos candidatos adecuados por parte de los partidos (también su selección de comisiones relevantes y asesores bien preparados), la campaña para las elecciones europeas y el posterior trabajo de los representantes son una oportunidad para mejorar la influencia española en la UE.

En este análisis se repasa el papel de España en el Parlamento Europeo desde su entrada en la UE y se comparan los datos de los puestos importantes que han tenido sus representantes con los de otros países similares. Después, se revisa el perfil de los partidos políticos españoles en la Eurocámara en las últimas décadas y se añaden predicciones para las elecciones de mayo de 2019. Se concluye con sugerencias para aumentar la influencia de España.

España en el Parlamento Europeo: panorama histórico

La entrada de España en la UE en 1986 y la llegada de sus primeros eurodiputados directamente elegidos en 1987 coincide con un período de particular expansión del poder de la Eurocámara. Por un lado, las primeras elecciones directas se habían producido tan solo siete años antes (hasta 1979 la Eurocámara se nutría de diputados nacionales). Por otro, el Acta Única Europea (1986) brindó nuevos poderes a la institución, estableciendo el procedimiento de cooperación legislativa en un buen número de áreas y dando poder de veto a la Eurocámara en los tratados de adhesión y asociación.

En 1986 el número de escaños del Parlamento Europeo pasó de 434 a 518 con la llegada de 60 eurodiputados españoles y 24 portugueses, primero nombrados de entre sus diputados nacionales y después, en 1987, elegidos en las primeras elecciones europeas en estos dos países. Durante estas últimas tres décadas los eurodiputados españoles han jugado un papel importante en la Eurocámara, aunque antes de resumir los puestos de liderazgo que han ocupado, conviene señalar que España ha estado infrarrepresentada en esta institución.

Como han explicado Carlos Carnero, Victoriano Ramírez González e Ignacio Molina,4 en las elecciones de 1999 España eligió 64 eurodiputados, pero al año siguiente, durante la elaboración del Tratado de Niza, el presidente José María Aznar prefirió sacrificar escaños a cambio de una mayor influencia en el Consejo de la UE (una mala jugada ya que el sistema de voto del Consejo cambiaría poco después y el número de eurodiputados españoles nunca ha recuperado su peso).

España cuenta actualmente con 54 representantes, menos de los que le correspondería en relación a sus 46 millones de habitantes. Los 82 millones de alemanes eligen a 96 representantes y los 66 millones de franceses a 74. El ratio escaño/población le sale más caro a España, sobre todo en relación a Alemania, el país más poblado de la UE. Con el Brexit y la salida de los eurodiputados británicos se corrigió levemente la infrarrepresentación española al asignar a este país cinco representantes más (de 54 a 59 eurodiputados). El problema es que con el Brexit instalado en el limbo, el escenario más probable es que se mantenga la actual distribución de escaños y España siga infrarrepresentada con sus 54 eurodiputados.

En cualquier caso, sus partidos políticos pueden jugar un papel importante en sus respectivos grupos. Siguiendo los resultados de las elecciones nacionales del 28 de abril, se puede intentar estimar la división de eurodiputados e intentar a maximizar la influencia en la Eurocámara. Antes de comentar esto, conviene comparar a España con otros países parecidos a su tamaño en los puestos claves del Parlamento Europeo. Este ejercicio ayudará a entender cómo posicionarse en la próxima legislatura.

Comparación de los perfiles de los países: ¿dónde se sitúa España?5

Una mirada comparativa del papel jugado por los representantes españoles en relación a sus colegas alemanes, franceses, italianos y británicos6 les sitúa en un plano medio, destacando en algunos puestos clave y jugando un papel discreto en otros. La presidencia es obviamente el puesto más influyente y más simbólico en la Eurocámara. El poder del presidente ha ido ganando peso conforme la propia institución ha ido adquiriendo más competencias. Cabe destacar el papel del presidente para ordenar los debates en el pleno, presidir el órgano clave de toma de decisiones (la conferencia de presidentes) y la representación de la Eurocámara, en especial en los Consejos Europeos, donde el presidente toma la palabra al inicio de cada una de sus reuniones.

Como muestra la Figura 1, durante estas tres décadas, los representantes españoles han presidido en tres ocasiones la Eurocámara: el socialista Enrique Barón entre 1989 y 1992; José María Gil Robles, del Partido Popular, entre 1997 y 1999; y el socialista Josep Borrell entre 2004 y 2007. Los españoles, en esta variable, sólo han sido superados por los alemanes (que ha presidido la institución en cinco ocasiones). Los representantes de Francia, Italia y el Reino Unido han ejercido la presidencia en una ocasión.

Figura 1. Distribución de los puestos clave en el Parlamento Europeo

Si se analiza el número de vicepresidencias de la Eurocámara, España aparece en cabeza. Sus representantes han ejercido este puesto en 28 ocasiones, frente a 27 vicepresidentes alemanes, 25 franceses, 19 británicos y 27 italianos. En cambio, si se comparan las presidencias de comisiones –otro puesto clave, ya que ejerce una considerable influencia sobre la agenda y los procedimientos de tramitación de informes–, los españoles aparecen a la cola (ejerciendo 32 presidencias, frente a 51 alemanas, 39 francesas, 40 británicas y 50 italianas).

Analizando otras variables de menor peso, como las presidencias de subcomisiones, comisiones temporales, delegaciones mixtas, delegaciones y asambleas parlamentarias, los representantes españoles aparecen en un punto medio descendiente respecto a sus colegas europeos.

En relación a las presidencias de los grupos políticos –otra figura fundamental en el juego de poder de la Eurocámara, puesto que ejercen de portavoces en los debates clave y participan en la Conferencia de Presidentes, el principal órgano político interno–, el único español que ha ejercido el puesto es el socialista Enrique Barón, de 1999 a 2004. Sin duda, es un puesto por el que los españoles deberían luchar más frecuentemente. En esta legislatura que concluye, los representantes alemanes, de nuevo a la cabeza, presiden cuatro de los ocho grupos políticos: PPE, S&D, GUE/NGL y Verdes (copresidencia). Pensando en el papel de los partidos españoles en la próxima legislatura, una de las aspiraciones más importantes debiera ser la de conseguir alguna presidencia de grupo.

Partidos políticos españoles en el Parlamento Europeo

De las instituciones europeas, sin duda es en el Parlamento donde España puede jugar un papel más importante. Gracias al tamaño de su población y a la posibilidad del Brexit,7 podría tener la cuarta mayor delegación nacional más grande en la próxima legislatura (o quinta en el caso de que el Reino Unido decida quedarse en la institución más tiempo, aunque su delegación será, en todo caso, más débil debido a la situación de limbo político).

Como se sabe, los escaños se distribuyen proporcionalmente a la población. España es la quinta en la lista, que encabeza Alemania con 96 escaños, seguida por Francia, con 74, y el Reino Unido e Italia, ambos con 73. Los representantes españoles –pertenecientes en su mayoría a partidos europeístas– pueden jugar un papel muy importante y constructivo en el nuevo ciclo político.

Es importante subrayar que España ha sido un país europeísta desde su regreso a la democracia en los años 70. La adhesión a la UE ha sido fundamental en el proceso de consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. Desde hace décadas hay un consenso pluripartidista en la actitud hacia la UE. Hasta ahora, y pasando por momentos convulsos de crisis económica, el Brexit y los flujos migratorios que han creado un potente debate identitario en Europa, la respuesta de consenso española ha sido siempre “más integración”. La obtención por primera vez del ultraderechista VOX de 24 escaños en el Congreso en las elecciones generales del 28 de abril sugiere que obtendrá representación en la Eurocámara, desafiando así ese consenso pluripartidista y europeísta. Por primera vez unos eurodiputados españoles podrán compartir grupo con el Front National francés o con la Lega italiana, aunque, en cualquier caso, serán sólo algunos miembros de la delegación española.

Históricamente, los representantes españoles han formado parte de la Eurocámara en las últimas siete legislaturas, empezando por la de 1984-1989.8 Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo en España fueron las de 1987 –cuando celebró elecciones en solitario junto con Portugal, tras su entrada el año anterior– y, desde entonces, ha participado en el resto de las convocatorias junto al resto de países.

Como muestra la Figura 2, durante estas siete legislaciones la mayoría de los escaños españoles han correspondido al Partido Popular Europeo (PPE) y al Grupo de Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D). Dado que ha dominado el bipartidismo imperfecto durante las últimas décadas, la gran mayoría de eurodiputados han correspondido al Partido Popular (PP) y al Partido Socialista Obrero Español (PSOE).

Figura 2. Escaños de España por grupos políticos en el Parlamento Europeo, 1984-2019

Tras la crisis económica y financiera de 2008, el sistema de partidos en España ha cambiado. Con la llegada de Podemos y Ciudadanos, los eurodiputados españoles también se han diversificado. Por eso se ve en la Figura 2 un perfil nacional actual diferente a las legislaturas anteriores. Mientras baja el número de eurodiputados afiliados a PPE y S&D, aumenta en GUE/NGL (también en Verdes/ALE) y ALDE –precisamente por el éxito de Podemos y Ciudadanos–. Las elecciones de mayo próximo serán un termómetro para medir la consolidación del sistema multipartidista y la posición actual de los partidos en el Parlamento Europeo.

Predicciones para el nuevo ciclo político: 2019-2024

El Parlamento Europeo, por segunda vez en la historia de sus elecciones directas, ha publicado encuestas detalladas9 con proyecciones de resultados. El informe se nutre de encuestas realizadas en todos los países miembros, incluyendo España. Según el último informe, publicado el 18 de abril, y en línea con lo que ha ocurrido en las elecciones nacionales durante los últimos años, se producirá un aumento de la fragmentación parlamentaria, con caídas del centro-derecha y centro-izquierda.

En la nueva legislatura los grupos deberán redoblar sus esfuerzos para conseguir una mayoría. El consenso socialista-cristianodemócrata de las últimas décadas no será, a partir de ahora, determinante a la hora de conformar el Parlamento Europeo. Por primera vez en la historia de las elecciones los dos grupos de centro no tendrán una mayoría en la Eurocámara. Además, la plataforma VoteWatch Europe10 calcula que un 55%-60% de los parlamentarios serán nuevos. Es decir, más de la mitad de los eurodiputados necesitarán un tiempo de adaptación en la institución y una parte importante de la memoria institucional se perdida en esta legislatura.

Mirando a España en particular, como muestra la Figura 3, según las predicciones el PSOE sería el primer partido político, con 18 escaños, seguido por el PP, con 13. El tercer grupo sería la coalición entre Podemos e Izquierda Unida, que se presenta a las elecciones como Coalición Unidas Podemos (UP). Con muy poco margen, Ciudadanos y VOX seguirían de cerca, pero, dado el tiempo que queda hasta las elecciones, este orden podría variar. Por último, la Coalición Ahora Repúblicas obtendría dos escaños.

Figura 3. Predicciones para la nueva legislatura, 2019-2024

En el conjunto de países, según el informe del Parlamento Europeo, el PSOE podría convertirse en la mayor delegación (o la segunda, en competencia con el Partido Laborista británico) del grupo de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo. De manera similar, los españoles podrían tener el mayor número de eurodiputados en el grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica (GUE/NGL) con los representantes del grupo de Unidas Podemos.

Ciudadanos estará entre los tres primeros del grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (ADLE). El PP podría ubicarse como una de las tres principales fuerzas políticas del Partido Popular Europeo, también empatando con el FIDESZ de Hungría y Les Républicains de Francia. Teniendo esto en cuenta, los partidos políticos españoles podrían tener un importante peso para ser más relevantes en sus futuros grupos políticos. Esta podría ser una gran oportunidad para aumentar el impacto español en la Eurocámara y, por extensión, sumar esfuerzos para una mayor influencia de España en Europa.

El día después del 26-M: ¿qué necesita España?

Para que España gane un mayor espacio necesita una estrategia para la UE que aproveche sus ventajas y minimice sus debilidades. Esta estrategia, con carácter estatal –y no partidista– de momento no existe. Nunca se ha trabajado en una estrategia en común entre partidos políticos, aunque sí se produce una gran cooperación cuando hay un “incendio” que compromete los intereses españoles. El desarrollo de una estrategia ayudaría al país a aumentar su impacto en Bruselas y el resto de centros de poder europeos.

Convendría reflexionar sobre en qué áreas debe haber un gran acuerdo. Claramente la creación de una estrategia, incluso de política exterior, precisa de un consenso entre partidos políticos. Esto conecta con la situación interna del país. Es importante subrayar que la estabilidad nacional también va a definir el papel que pueda jugar España a nivel europeo. Si continua rehén de las tensiones independentistas en Cataluña, sus esfuerzos en política europea se verán afectados. No se debe olvidar que en la misma medida que el independentismo se esfuerza en internacionalizar el procés, España gasta energías en contenerlo; energías que bien podrían dedicarse a otros asuntos. Por eso, resolver esta crisis potenciaría una mayor influencia española en el exterior.

Los partidos deben analizar qué áreas deben priorizar para definir su estrategia europea. ¿En política exterior, la lucha contra el cambio climático, las energías renovables o la gestión de las fronteras? Será muy importante definir las áreas donde España tiene una ventaja comparativa. La falta de un debate interno sobre el futuro de la integración y el papel de España en el proyecto –la política europea ha estado completamente ausente de la campaña electoral de las elecciones generales– limita la posibilidad de tener un impacto. Sin un gran debate sobre influencia exterior que defina unas aspiraciones claras y factibles no puede haber una estrategia eficaz que poner en marcha.

Otra posible línea de actuación es la creación de una sinergia entre los países del sur de Europa. Hay ejemplos de influencia por grupos regionales de países, como los de Visegrado o la liga hanseática. Estos grupos defienden sus posiciones en temas clave e intentan tener la mayor influencia posible aprovechando su posición geográfica. España podría empezar a construir su papel regional mirando primero hacia Portugal. Crear una estrategia Ibérica podría ser beneficioso para ambos países.

Y, por último, es importante subrayar que los eurodiputados españoles deberán lograr puestos clave en el Parlamento Europeo, empezando por las presidencias de grupo y siguiendo con los rapporteurs de temas de importancia, aumentando así su influencia en la Eurocámara. Por eso, habrá que trabajar y prepararse antes y después de las elecciones, eligiendo las batallas entre los partidos políticos y preparándose para luchar dentro de los grupos políticos. España no debería perder este tren de una mayor influencia.

Conclusiones

Este análisis resume la situación de España en el Parlamento Europeo en las últimas décadas. No sólo habla de los puestos clave que los españoles han obtenido sino también del papel de sus partidos políticos. El panorama histórico puede servir como punto de apoyo para la estrategia en la próxima legislatura. En cualquier caso, hay tres sugerencias clave para el futuro:

  1. La campaña electoral europea deberá servir para que los partidos en España expliquen sus aspiraciones europeas y que los candidatos den a conocer el papel que juega el Parlamento Europeo y cómo esta institución puede ejercer de palanca para la proyección de una mayor influencia en el exterior. Sin esto, es imposible que los ciudadanos entiendan la importancia de su voto.
  2. Tras las elecciones europeas deberá comenzar una reflexión entre partidos para diseñar una estrategia en común para aumentar la influencia de España. Conocemos el estribillo tantas veces repetido: el país juega por debajo de su peso, pero en muy pocas ocasiones se dialoga y se trabaja de forma estratégica y conjunta para superar este reto.
  3. De suma importancia para las dos primeras sugerencias, habrá que vencer la fragmentación y aprovechar la fortaleza relativa del PSOE, UP, PP y Cs en sus respectivos grupos políticos en la Eurocámara. A pesar del momento electoral nacional muy polarizado, los partidos políticos deberán intentar superarlo en el ámbito exterior. Teniendo una estrategia nacional en común cada uno puede jugar un papel importante en la selección de comisiones, informes y determinados puestos clave.

Ilke Toygür. Investigadora, Real Instituto Elcano | @ilketoygur
Carlos Carnicero Urabayen. Periodista | @CC_Urabayen


1 El Grupo de Reflexión está formado por actores españoles con presencia permanente o habitual en Bruselas: eurodiputados, funcionarios de las instituciones europeas con nacionalidad española, directivos de empresas, miembros de otras entidades de la sociedad civil, corresponsales de prensa y representantes del Gobierno y la Administración General del Estado, especialmente, personal de la Representación Permanente ante la UE (REPER). La identidad de los miembros permanece anónima para propiciar un mayor clima de confianza.

2 Están disponibles el primer análisis de la serie: L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari30-2019-simon-molina-lledo-martin-hacia-un-ecosistema-de-influencia-espanola-en-bruselas; el segundo, E. Lledó y M. Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari39-2019-lledo-oteroiglesias-intereses-espanoles-en-agenda-digital-y-politica-industrial-ue; el tercero, I. Molina y N. Martín (2019), “La crisis catalana y la influencia de España en Bruselas”, ARI nº 42/2019, Real Instituto Elcano, 25/IV/2019, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2019-molina-martin-la-crisis-catalana-y-la-influencia-de-espana-en-bruselas; y el cuarto, F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019,
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari43-2019-steinberg-influencia-de-espana-en-politica-economica-de-ue

3 Para un análisis de las elecciones de 2014 véase “European Parliament Elections of May 2014: Driven by National Politics or EU Policy Making?”.

4El número de eurodiputados españoles, entre la Política y las matemáticas”.

5 Para esta cuestión se han elegido una serie de puestos clave de la Eurocámara (la presidencia de la institución, las vicepresidencias, y las presidencias de comisiones, subcomisiones, comisiones temporales, comisiones de delegaciones mixtas, delegaciones y asambleas parlamentarias) para medir la influencia de los representantes españoles. Los autores agradecen su ayuda a la Oficina del Parlamento Europeo en Madrid por su ayuda en la recopilación de los datos.

6 Se ha tomado como referencia comparativa a los eurodiputados alemanes, franceses, italianos y británicos por ser los cinco países más grandes de la UE junto con España. Los datos comparan sólo el período a partir de 1986, desde la entrada de España en la UE. Todas las cifras corresponden a dicha época.

7 El Reino Unido ha anunciado que va a convocar elecciones al Parlamento Europeo y, por lo tanto, España vuelve a bajar a 54 escaños. En el caso de una salida del Reino Unido, España enviaría cinco diputados más (siguiendo los resultados de las elecciones del 26 de mayo de 2019).

8 España entró en la UE en 1986 y convocó elecciones al Parlamento Europeo en 1987. Se celebraron elecciones simultáneas con las municipales y autonómicas a fin de aumentar la participación (eligiéndose los 60 eurodiputados que correspondían a España en la época).

9 Para el último informe véase “European Elections 2019, Report on the development in the political landscape”.

10EU elections countdown: state of candidates, manifestos, projections”.

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