La pandemia pone a los países pobres con grandes cargas de deuda ante un dilema terrible. El primer ministro etíope Abiy Ahmed, Premio Nobel de la Paz, lamentaba el pasado abril que los gobiernos se hayan visto obligados a elegir entre destinar recursos al pago de deudas o redirigirlos a salvar vidas y proteger las economías. Aquellos que eligen lo segundo, suelen ser responsables ante China, el mayor prestamista bilateral de África.
Según Ahmed, una moratoria al pago de la deuda era esencial para que Etiopía (uno de los países más pobres del mundo) pudiera responder a la COVID‑19, ya que le permitiría ahorrar 1700 millones de dólares entre abril de 2020 y fin de año, y 3500 millones si la moratoria se extendía hasta el final de 2022. También señaló que una respuesta eficaz a la pandemia costaría 3000 millones de dólares.
De hecho, hubo otro país que (al menos por ahora) se salvó gracias a una moratoria de deuda. Angola se hallaba (junto con Chad, la República del Congo, Mauritania y Sudán) bajo intensa presión financiera por el derrumbe de precios de las materias primas causado por la crisis de la COVID‑19. Pero en septiembre, llegó a un acuerdo con tres de sus principales acreedores (entre ellos el Banco Chino de Desarrollo (CDB, al que Angola debe 14 500 millones de dólares) y el Banco Chino de Exportación e Importación (EximBank, 5000 millones) que le permite recibir un alivio de deuda de 6200 millones de dólares en los próximos tres años.
En tanto, Zambia incumplió en octubre un pago de 42,5 millones de dólares en intereses, y estuvo al borde de caer en default por los 12 000 millones de dólares de su deuda externa (el equivalente a más o menos la mitad de su PIB). Pero los mismos acreedores chinos aliviaron la presión: el CDB postergó por seis meses (hasta abril de 2021) el pago de intereses y capital, y el EximBank suspendió todos los pagos de los 110 millones de dólares de su cartera de préstamos soberanos.
El acuerdo con el EximBank se alcanzó en el marco de la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI) del G20, según la cual 73 de los países más pobres del mundo pueden pedir un alivio temporal del pago de deudas bilaterales. Hasta ahora se han acogido a la DSSI 46 países (incluidos Angola y Zambia de los 31 que están en África).
Alrededor del 70% de los pagos afectados (por un valor de 8000 millones de dólares) se adeuda a China, que posee el 62% de la deuda bilateral de África con organismos oficiales. Esto no es extraño, ya que desde la crisis financiera global de 2008, China viene aumentando en forma sostenida la provisión directa de financiación a países en desarrollo. Para los 50 países destinatarios más endeudados, el stock promedio de deuda con China creció desde menos del 1% del PIB en 2005 a más del 15% en 2017.
Esto conlleva grandes riesgos. Para empezar, las condiciones de los préstamos chinos tienden a ser más costosas (tipos de interés más altos, vencimientos más cortos) que las que fijan los bancos de desarrollo multilaterales. En abril de 2020, el presidente de Tanzania, John Magufuli, amenazó con cancelar un proyecto de 10 000 millones de dólares iniciado por su predecesor, porque la financiación china incluía condiciones que «sólo un borracho» aceptaría.
Además, la mayor parte de la financiación bilateral china se otorga a través de «bancos institucionales» y bancos comerciales estatales, que aunque estén bajo control del Estado chino, operan como entidades jurídicamente independientes (no como prestamistas soberanos). De modo que a diferencia de los miembros del Club de París de grandes acreedores soberanos, los bancos chinos suelen exigir garantía por sus préstamos (es el caso de cerca del 60% del total de la financiación que han extendido a países en desarrollo). O sea que cuando un país solicita un alivio de deuda, los acreedores chinos pueden reclamar derechos sobre los activos en custodia.
La confusa situación jurídica de los bancos chinos (que no son ni oficiales ni privados) lleva a que la renegociación de sus préstamos a deudores soberanos suela hacerse en forma bilateral y en secreto. Es lo que ocurrió con el acuerdo de Zambia con el CDB (que para China es un acreedor comercial). China se negó a oír pedidos del Banco Mundial y del G20 para que el CDB participe en la DSSI como prestamista bilateral oficial, e insiste en que la suspensión de pagos de deuda tenga lugar «en forma voluntaria y según los principios del mercado».
Esta situación no es responsabilidad exclusiva de China. Lo que obligó a tantos países de bajos ingresos a endeudarse con instituciones chinas fue la falta de financiación suficiente de otras fuentes (en particular, para la inversión en infraestructura).
Los países africanos a menudo carecen de recursos suficientes para construir las infraestructuras que sus crecientes poblaciones demandan. Además, no tienen acceso a bancos y mercados de capitales internacionales. Y la financiación soberana no llenó el vacío: en 2017, el Club de París apenas constituía el 5% de la deuda pública o con garantía pública de África subsahariana.
Las instituciones financieras chinas, por otra parte, se han mostrado dispuestas a otorgar préstamos a países africanos pobres sin poner grandes condiciones en materia de reformas de gobernanza y medidas contra la corrupción. El resultado ha sido la iniciación de proyectos sujetos a condiciones de crédito draconianas, con gran costo de operación y pocas esperanzas de producir un rendimiento aceptable.
Las moratorias de deuda durante la crisis de la COVID‑19 pueden dar a los países pobres un alivio temporal y liberar fondos para responder a la pandemia, pero no resolverán sus problemas de deuda. Al contrario, puede ocurrir que el final de las moratorias provoque una seguidilla de cesaciones de pago que obligue al Fondo Monetario Internacional y a otros organismos multilaterales a intervenir.
Para dar una solución sostenible a estos riesgos financieros hace falta un nuevo marco internacional. El presidente electo de los Estados Unidos Joe Biden debe impulsar la creación de un sistema que pueda manejar las consecuencias de las prácticas financieras predatorias de China. Al fin y al cabo, criticar la competencia comercial desleal de China es uno de los pocos temas donde en Estados Unidos hay amplio consenso bipartidario; pero las prácticas financieras chinas son todavía menos transparentes y pueden resultar más destructivas.
Paola Subacchi, Professor of International Economics at the University of London’s Queen Mary Global Policy Institute, is the author, most recently, of The Cost of Free Money (Yale University Press, 2020). Traducción: Esteban Flamini.