El plan de Kerry para Palestina

Oriente Medio ha mantenido plenamente ocupado al secretario de Estado de Estados Unidos, John Kerry, en los últimos tiempos. Después de haber visitado Egipto y Arabia Saudí con la esperanza de mejorar las relaciones de Estados Unidos con ambos países, se dirigió luego a Ginebra para tomar parte directa en las conversaciones del grupo 5+1 con Irán sobre su programa nuclear. Kerry también encontró tiempo entre tanto para reunirse con el presidente palestino, Mahmud Abas, y el primer ministro israelí, Beniamin Netanyahu, y para consultar al rey de Jordania, Abdalah II, en un intento de revitalizar unas vacilantes negociaciones de paz entre israelíes y palestinos.

La intensa actividad diplomática de Estados Unidos y la perspectiva de un acuerdo preliminar 5+1 con Irán ha llevado a los observadores optimistas a anticipar un avance diplomático en el conflicto palestino-israelí, posiblemente a principios del 2014. Tal perspectiva cumpliría con el calendario previsto de nueve meses establecido por Kerry en la primavera del 2013 para llegar a un acuerdo sobre el estatus final. Los mismos observadores creen que esto se basará en los llamados “parámetros Clinton” de diciembre del 2000 y la Iniciativa de Paz Árabe del 2002 e incluyen un plan para desarrollar la economía palestina.

La enérgica intervención diplomática de Estados Unidos sólo podría lograr un acuerdo palestino-israelí sobre un paquete que abarque la seguridad política con sus elementos económicos correspondientes. Kerry aporta energía personal y dedicación a la tarea, pero ¿qué quedará de su audaz iniciativa si las conversaciones de paz palestino-israelíes se estancan completamente y no se alcanza un acuerdo sobre el estatus final? Las respuestas beligerantes de Netanyahu al balance de Kerry en el sentido de que “la posición de los Estados Unidos de América sobre los asentamientos es que los consideramos… ilegítimos” y a los informes iniciales de un acuerdo 5+1 con Irán prometen un duro debate político a la vista.

A juzgar por la experiencia, el Gobierno de Estados Unidos se apartará del enfrentamiento político con Netanyahu y sus aliados en el Congreso y el Senado estadounidenses para recurrir más bien al factor económico del plan de Kerry. En su intervención en el Foro Económico Mundial en mayo del 2013, consideró inversiones por valor de 4.000 millones de dólares que ampliarían la economía palestina en un 50% en tres años, con atención preferente a la vivienda, el turismo y la agricultura y disminución del paro en dos tercios y aumento de los niveles de renta para la mayoría de los palestinos.

El problema es que el plan económico “de ímpetu transformador” de Kerry se parece en gran medida a la estrategia fallida de “crecimiento económico” que Estados Unidos y la Unión Europea defendieron en los territorios palestinos ocupados desde 1993 en adelante. En lugar de encarar los obstáculos políticos de forma que condujeran hacia un acuerdo de paz, llevaron a la comunidad internacional a la búsqueda vana de un crecimiento económico susceptible de “rendir beneficios tangibles a la población palestina a fin de reforzar el impulso hacia la paz”, como el documento marco clave del Banco Mundial explicó en su momento.

Sin embargo, Estados Unidos y la Unión Europea evidentemente no se inclinaron a defender su propia estrategia económica. Los cierres de fronteras israelíes reiteradas y prolongadas en 1994-1999 asfixiaron el comercio palestino y dieron lugar a una caída neta de la renta per cápita. Las operaciones de las fuerzas de defensa israelíes Escudo de Defensa y Camino Trazado en la primavera del 2002 representaron daños por valor de 361 millones de dólares a infraestructuras civiles e instituciones financiadas por donantes en Cisjordania, fuera de toda proporción con la escala real y la intensidad de los combates, cuya reparación fue abonada posteriormente por la comunidad de donantes. Y cuando Estados Unidos y el Banco Mundial negociaron el Acuerdo sobre Circulación y Acceso en noviembre del 2005 –paradigma de la estrategia de los donantes con respecto al desarrollo de la economía palestina en la matriz de la seguridad israelí y el control territorial y administrativo–, la seguridad israelí se negó a ponerlo en práctica, dando lugar a su desaparición completa y rápida.

A pesar de este historial desalentador, Estados Unidos y la Unión Europea revivieron la estrategia de crecimiento económico de nuevo a raíz de la escisión de la Autoridad Palestina en dos gobiernos rivales en Cisjordania y la Franja de Gaza en junio del 2007. Sin embargo, sólo dos años después, el Banco Mundial concluyó que la economía palestina “fracasaba espectacularmente a la hora de cumplir con su potencial, incluso en periodos de relativa estabilidad en la situación de seguridad” y “había mermado en medio del declive de sectores productivos… y una creciente dependencia de la ayuda de donantes para impedir el colapso fiscal”. Irónicamente, a pesar de un fuerte aumento de la ayuda de donantes al Gobierno cisjordano del primer ministro Salam Fayad, el Gobierno rival de Hamas en Gaza superó a su rival en los indicadores macroeconómicos en el 2010.

En los últimos veinte años ha podido observarse que la ayuda internacional a los palestinos era desviada de sus propósitos originales de crecimiento económico, desarrollo del sector privado y creación de instituciones de ayuda humanitaria, fomento del empleo y ayuda presupuestaria. Los objetivos fundamentales y los supuestos subyacentes de la estrategia económica se han subvertido casi por completo: el resultado no ha sido el desarrollo sostenible y las instituciones fiables y mucho menos el fin de la ocupación israelí y un Estado palestino en el marco de un tratado de paz duradero con Israel, sino la dependencia crónica de la ayuda. En su último informe publicado el 2 de octubre del 2013, el Banco Mundial calculó que el control directo de Israel del 61% sólo de Cisjordania –sin contar Jerusalén Este o el control indirecto del resto de Cisjordania y de Gaza– cuesta a la economía palestina 3.400 millones de dólares al año, o el 35% del PIB.

Estados Unidos y la Unión Europea podrían haber recuperado la estrategia de crecimiento económico insistiendo en la creación de la aplicación formal y mecanismos de solución de controversias a fin de garantizar la correcta aplicación de los acuerdos económicos acordados y disuadir a violaciones mediante la autorización de las sanciones pertinentes. Pero rápidamente abandonaron el intento que hicieron para establecer un mecanismo de supervisión –incluido originalmente como parte de la “hoja de ruta para la paz” del Cuarteto internacional liderado por Estados Unidos en abril del 2003– ante a las objeciones israelíes. Una y otra vez, cuanto más profunda es la crisis de la tarea de construcción de la paz, más tenazmente Estados Unidos y la Unión Europea se atienen a su método preferido.

Kerry ofrece un rayo de esperanza al proponer la integración del componente económico en un acuerdo que acabe con el control israelí, aunque de manera gradual. El resultado depende enteramente de mantener esta conexión integral. Sin él, el plan económico de Kerry se convierte sencillamente en la cuarta iteración tediosa de una estrategia fallida y contribuye a un estatus quo inherentemente degenerativo que no puede mantener y mucho menos revocar.

Yezid Sayigh, investigador asociado en el Centro Carnegie sobre Oriente Medio, Beirut. Traducción: José Mª Puig de la Bellacasa.

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