El Rey, las Cortes y la guerra

Por Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional y miembro del Consejo Editorial de El Mundo (EL MUNDO, 18/03/03):

La manifestación del pasado sábado en Madrid se diferencia de la del 15 de febrero aparentemente por tres cosas: hubo men os gente; la crítica al Gobierno de Aznar, además de la protesta contra la guerra, fue mucho más dura; y la profusión de banderas republicanas fue también mayor. Centrándome en este último aspecto, creo que se pueden realizar algunas reflexiones de interés.

Esa proliferación de enseñas tricolor que aumenta últimamente en manifestaciones de este tipo podría significar que parte del electorado no acepta el silencio de la Corona, bien porque considera que el Rey está de acuerdo con la postura belicista del Gobierno de Aznar, bien porque imputa a la Corona una dejación de sus deberes constitucionales en un asunto tan importante como es la intervención de España en una guerra. Tales imputaciones vendrían a señalar así que la Monarquía ya ha cumplido el papel que se le atribuyó en la Transición y que ha llegado el momento de republicanizar definitivamente el actual régimen constitucional.

Como es obvio, cada uno puede opinar como quiera, pero si hay algo que falla en el mecanismo sobre el papel que debe desempeñar la Corona en una crisis como la que estamos viviendo en nuestros días, no hay que atribuirlo al Rey, sino al presidente del Gobierno, que es la pieza clave para que el Monarca pueda desarrollar su función. Como es bien sabido, los poderes del Rey en política exterior y de defensa son puramente formales y debidos, lo que quiere decir que en todos los actos en que intervenga no dispone ni de iniciativa ni de autonomía, puesto que el responsable de esos actos, mediante la técnica del refrendo, es sólo quien lo refrenda, utilizándose una fictio iuris mediante la cual se invierten los papeles y el auténtico refrendante es el refrendado y viceversa.El Rey, por tanto, no es responsable de sus actuaciones en la política exterior y en la política de defensa, incluso aunque el artículo 63.3 de la Constitución diga pomposamente que «al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz».

Y no es responsable porque éstas son unas competencias que la Constitución atribuye exclusivamente al Gobierno de la nación, encabezado por su presidente. Ahora bien, un régimen parlamentario, como en principio es el español actual, no deja unas atribuciones tan importantes como la entrada en una guerra en manos exclusivas del Gobierno, sino que hace que también intervengan otros poderes del Estado a fin de evitar aventurerismos suicidas que al final pagaría todo el pueblo español. Sólo de esta manera se puede garantizar lo que señala el Preámbulo de la Constitución cuando se refiere a la voluntad de la nación española de «establecer una sociedad democrática avanzada» y de «colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra».

En consecuencia, además del Gobierno, que es quien tiene la iniciativa en esta cuestión, también deben intervenir en un asunto tan grave como la entrada de España en una guerra otros tres poderes del Estado: el poder parlamentario, el poder electoral y el poder moderador, naturalmente con alcance y consecuencias diferentes.En cuanto al primero, es evidente que la decisión de entrar en una guerra, aunque sea de forma indirecta y subrepticia, exige que sea aprobada por la mayoría absoluta de las Cortes Generales en sesión conjunta. Sin embargo, todavía no se ha aprobado el Reglamento de ambas Cámaras que debe regir para materias en que éstas se deben reunir conjuntamente de forma obligada.

Por lo demás, las Cortes pueden ejercer continuamente también el control cotidiano de la política exterior y de defensa que lleva a cabo el Gobierno. Habrá que ver si, como ocurrió con la Guerra del Golfo Pérsico, y posteriormente con la intervención en Kosovo, nuestro Gobierno sigue sin contar con lo preceptuado en la Constitución. Pero me temo que será así aunque el presidente Aznar trate de hacer el paripé parlamentario en una sesión meramente informativa en el Congreso de los Diputados. En efecto, tras la cuasideclaración de guerra en las Azores, nuestro presidente no tiene más remedio que solicitar la autorización de las Cortes, en sesión conjunta y con votación, si quiere seguir apoyando la intervención armada en Irak. De lo contrario, sería una guerra ilegal y una actuación claramente inconstitucional, contradiciendo así sus declaraciones en las Azores de luchar por el Estado de Derecho…

En segundo lugar, una decisión tan trascendental como la de entrar en una guerra, de la forma que sea, no puede llevarse a cabo en una democracia como es hoy la española sin contar con el apoyo explícito o implícito de la mayoría de la población. Sin duda, es bueno que una materia tan sensible como la política exterior y de defensa no pueda estar sujeta a los vaivenes de la opinión pública, siempre maleable y volátil. Pero la función primordial de un auténtico líder en una democracia moderna es la de saber intuir cuál será, al tomar una decisión, la postura que postula la opinión pública. El buen político debe ser así como el buen cazador de patos, ya que para alcanzar de lleno al ave debe apuntar siempre algo más adelante de donde está en ese momento. De esta forma, es enormemente arriesgada la apuesta del presidente Aznar, pues está cambiando nuestra política exterior en 180 grados, y lo está haciendo aprovechando una aventura bélica de la que está en contra la mayoría de la población española. Parece haber olvidado, por tanto, que la soberanía reside en el pueblo español y que la ejerce a través de su poder electoral en los comicios periódicos, pero no exclusivamente, puesto que las manifestaciones constituyen también un derecho fundamental que tiene como objetivo hacer ver el estado de la opinión pública sobre cualquier materia concreta. En consecuencia, el presidente Aznar no sólo no está apuntando donde debería, sino que es posible que su bala se convierta en un auténtico bumerán.

Y, por último, vayamos al papel del Rey en esta crisis, si es que tiene alguno. Nuestra Constitución le asigna cuatro funciones, en tanto que titular de la Corona como órgano del Estado. La primera es una función simbólica, puesto que él aparece como el símbolo de la unidad y la permanencia del Estado. La segunda es una función representativa, que asume como la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales, según las diversas opciones que se le reconocen en este campo. La tercera es una función arbitral, que le sitúa por encima de todas las fuerzas políticas, y que puede ejercer en determinadas situaciones excepcionales para «conseguir el funcionamiento regular de las instituciones».Y, por último, se le reconoce una función moderadora, que se materializa en su colaboración con otros poderes del Estado, pero siempre, como ya he dicho, concebida en forma de actos debidos, necesitados del oportuno refrendo.

¿Significa entonces que ante una crisis como la que estamos presenciando, el Rey debe permanecer como el invitado de piedra? Para responder a esta pregunta hay que tener en cuenta que el Monarca no tiene una auténtica potestas, en el sentido de poder actuar por sí mismo, pero dispone, sin embargo, de otra cualidad de menos envergadura, pero a veces de mayor utilidad y alcance, que es una auctoritas con la que puede influir en los acontecimientos a través de un triple derecho que se suele atribuir a los monarcas parlamentarios, siguiendo el paradigma del (hoy vergonzante) régimen británico.Consiste, por tanto, en tres vertientes: el derecho a ser informado de la situación en concreto, el derecho a poder animar y apoyar si cree correcta la actuación del Gobierno, y, finalmente, el derecho a poder advertir si piensa que no es adecuada cualquier actuación. Pero naturalmente estos tres derechos sólo los puede ejercer normalmente bajo ciertas condiciones; primero, que su interlocutor no puede ser más que el presidente del Gobierno; segundo, que sus opiniones no son vinculantes, siendo puramente informales, aunque pueden tener una gran influencia; y, tercero, que deben ser también confidenciales, salvo en alguna situación excepcional y extremadamente grave que exigiría su proyección pública.

Naturalmente, estos derechos del Monarca, que se pueden concretar en el ejercicio de una verdadera auctoritas, serán tanto más efectivos cuanto mejor sea su relación institucional con el presidente del Gobierno de cada momento.

De este modo, cabe asegurar que las relaciones entre el Rey y el anterior presidente del Gobierno fueron mucho mejores y más fluidas que las que existen en la actualidad con el presidente Aznar. Es evidente que el Rey debe tener su opinión sobre la actual crisis, pero no sabemos cuál es ni si se la ha transmitido al presidente del Gobierno y si éste la ha tenido en cuenta.Es posible que se sepa dentro de algún tiempo, pero entonces ya se habrá consumado todo, demostrándose así que a veces dicen la verdad no sólo los niños y los locos, sino también los políticos imperiales despistados, como, por ejemplo, el hermano del presidente Bush, cuando habló de «la República de España», porque, en efecto, la España de hoy es una República coronada o una Monarquía republicana, en donde el Rey manda poco o nada, aunque puede influir si le dejan, y el presidente aparece como el verdadero poder de una democracia, en la que aparentemente no se quiere tener en cuenta que el verdadero soberano es todavía el pueblo. Pero eso comporta un precio que, a la corta o a la larga, habrá de pagarse.

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