Ahora que la primera ministra británica, Theresa May, ha pospuesto, frente a cierta derrota, la votación del Parlamento sobre el acuerdo que cerró con la Unión Europea el mes pasado sobre la salida del Reino Unido del bloque, el argumento a favor de una “votación popular” –un segundo referendo sobre el Brexit- está ganando terreno. Ahora bien, ¿un referendo es realmente el mecanismo correcto para resolver cuestiones políticas que los representantes electos del pueblo no pueden resolver o no van a resolver?
Los referendos le dan a la gente una voz. Ése es su atractivo en una era en la que la gente está enojada e insatisfecha con el establishment político. Pero, sin reglas, un referendo es poco más que una invitación a un bramido de furia colectivo. Esto se debe distinguir de una decisión de políticas a nivel nacional, que implica un análisis cuidadoso de los intereses de todos. Ésa no es –y no puede ser- tarea de los ciudadanos.
En algunas cuestiones, lo que es bueno para una persona tal vez sea muy malo para los demás, y lo que es malo para otros puede terminar siendo aún peor para el individuo. La mayoría de la gente no tiene el tiempo, el interés, el conocimiento, el acceso o el deseo de entender con profundidad estas consideraciones sobre diferentes cuestiones. Sin embargo, es exactamente lo que se necesita para tomar decisiones en nombre de toda una comunidad.
Esa es la razón de ser de una democracia representativa. Los votantes confían en que los políticos se informen –haciendo pleno uso de funcionarios públicos, información y análisis- y sopesen alternativas con una perspectiva de largo plazo y más general.
Los políticos luego deben llevar sus consideraciones a un foro (Parlamento) que está diseñado para representar diferentes intereses a través de partidos políticos, electorados y representantes contrapuestos. Los votantes, otros funcionarios electos (a través de un escrutinio parlamentario) y los medios independientes les exigen que asuman una responsabilidad por sus elecciones.
El peligro es que los políticos puedan utilizar un referendo para evitar hacerse cargo de decisiones difíciles. Inclusive antes de asumir la presidencia, el flamante presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, utilizaba referendos “informales” sobre cuestiones como la cancelación del nuevo aeropuerto de Ciudad de México (que ya está construido en un 30%) y el respaldo a sus diez principales programas sociales y de infraestructura.
Entonces, ¿cómo pueden los países garantizar que someter las políticas públicas al voto directo no mina la calidad de la toma de decisiones en una democracia representativa?
Por supuesto, los gobiernos simplemente pueden decidir no realizar referendos. Es el caso de Bélgica, Malasia e Indonesia (donde se utilizaron plebiscitos durante la intensificación del régimen autoritario en 1985-1999). Pero si los países todavía quieren la opción de los referendos, deberían imponer reglas formales que ayuden a garantizar que los políticos no puedan usarlos para evitar decisiones difíciles. Por empezar, los países deberían limitar cuándo se pueden convocar (digamos, sólo con respecto a enmiendas constitucionales), establecer un umbral mínimo de participación y requerir una súper mayoría.
En Australia, por ejemplo, los referendos se pueden utilizar solamente en ciertas circunstancias y se pueden sancionar sólo con un respaldo mayoritario en una mayoría de estados (además de una mayoría general). Estas limitaciones deberían aplicarse en el Reino Unido, con referendos que exijan no sólo una mayoría general, sino también mayorías separadas dentro de Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
Otra manera de evitar los escollos de los referendos es que sean no vinculantes. Finlandia y Noruega permiten los referendos sólo sobre esta base, mientras que los políticos australianos tienen la opción de convocar plebiscitos no vinculantes.
Esto garantiza otra característica esencial de un referendo efectivo: asegurar que los políticos se hagan cargo de la respuesta política. En Suiza, por ejemplo, un referendo podría utilizarse para tener una sensación de la preferencia de la población, pero los políticos deben asumir la responsabilidad de redactar la política que mejor responda al interés nacional.
Esto es lo que sucedió en un referendo de febrero de 2014, en el que una mayoría de los votantes y cantones suizos expresaron su preferencia por limitar la inmigración a través de cuotas. Pero simplemente introducir esas cuotas habría violado los términos de la participación de Suiza en el mercado único de la UE. Entonces, en 2016, el gobierno ofreció su propia solución, sancionando una ley que permite a los empleadores dar prioridad a los postulantes suizos (sin limitar el libre movimiento de trabajadores de la EU en Suiza).
Cuando se llevan a cabo referendos, los políticos deben asumir responsabilidad por el contexto en el que la gente decide. Deben garantizar que la pregunta que formulen esté bien redactada y que haya tiempo para información deliberada y de buena calidad. En Suiza, una tradición de larga data de deliberación y consulta local prolongada crea una forma de toma de decisiones lenta pero sumamente deliberativa. En la antigua Atenas, donde nació la democracia, los ciudadanos votaron el primer día de debate matar a toda la población masculina de Mitilene como castigo por su revuelta contra el control imperial ateniense. Al día siguiente, los ciudadanos se tranquilizaron y votaron por clemencia.
En el Reino Unido, términos como “Brexit”, “sin acuerdo” y “quedarse” han cobrado una carga pesada. Los activistas que defendían cada uno de ellos instaban a los votantes a respaldar su visión. Una manera de ayudar a contrarrestar ese asedio –respaldada por encuestas pasadas- podría ser invitar a los votantes, primero, a considerar lo que en verdad saben sobre el tema, incluido lo que entienden por los términos clave. Los políticos que arguyen a favor de una opción entre tres deberían ser conscientes del “efecto equilibrio” por el cual la gente tiende a elegir la opción del medio, en lugar de considerar cada una meticulosamente.
El Reino Unido ha realizado sólo tres referendos a nivel país en su historia: uno sobre la pertenencia a la Comunidad Económica Europea en 1975; otra sobre el sistema de voto alternativo en 2011; y el voto del Brexit en 2016. Pero ahora quizás esté pronto a realizar otra votación que tendrá muchas consecuencias.
A medida que los referendos se vuelvan más frecuentes, los países necesitan especificar reglas que garanticen que los políticos no se abusen de ellos. Esto significa hacer que los referendos sean no vinculantes, al menos en la mayoría de los casos. Implica también brindar el tiempo, la información y la oportunidad para una deliberación genuina en todo el electorado. Y nunca debería permitir que los políticos (o sus asesores) no asuman sus responsabilidades. Fueron elegidos para implementar políticas que defiendan el interés nacional. Y se los debe hacer responsables por ello.
Ngaire Woods is Founding Dean of the Blavatnik School of Government at the University of Oxford.