El Tratado de Lisboa: sin volver la vista atrás

Por Araceli Mangas Martín, catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Salamanca (EL MUNDO, 13/12/07):

Con la firma solemne del Tratado de Lisboa hoy, 13 de diciembre de 2007, se cierra, de momento, una de las crisis más graves entre las muchas que ha sufrido la integración europea en sus casi 60 años de existencia. El melodrama constitucional queda atrás salvándose una parte de las innovaciones de la fracasada Constitución Europea. Todos los ropajes artificiosos, ambiguos y desproporcionados de la burbuja constitucional se han dejado atrás incluido el atrabiliario sistema de normas.

En su apariencia externa, el nuevo Tratado es muy distinto al Tratado constitucional; selecciona una serie de artículos a los que modifica respecto del Derecho ahora vigente. Luego hay que introducir tales modificaciones en los dos grandes tratados en vigor: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Roma. Por ello, es complejo e ininteligible leído aisladamente. Es una diferencia importante y negativa respecto del fallido Tratado constitucional, cuya sistemática y estructura eran su mejor carta de presentación. No vale la pena lamentarse. Al menos desaparecerá la estructura de pilares culminando la unificación orgánica.

Ahora bien, una vez que los artículos del Tratado de Lisboa se inserten en un texto refundido, como los cromos en un álbum, tapando los preceptos derogados o modificados del Tratado de la Unión Europea (TUE), éste cambiará y mejorará mucho su estructura actual y su legibilidad. Es verdad que sobran preceptos sobre política exterior, pero en los aproximadamente 60 preceptos del TUE refundido cualquier ciudadano podrá tener una idea general de los valores y objetivos comunes, de quién hace qué y para qué en la UE. Otra parte muy significativa de artículos del Tratado de Lisboa habrá que insertarlos en el Tratado más popular, el de la Comunidad Europea o Tratado de Roma, que se rebautiza como Tratado de funcionamiento de la Unión. Este siempre ha sido muy técnico-jurídico y prolijo, y en él se desarrollan las políticas materiales, es decir, el cómo y en qué ámbitos se ejercen las competencias atribuidas a la UE.

Las reformas que introduce el Tratado de Lisboa confirman el notable escoramiento intergubernamental que ya tenía la nave constitucional encallada. El recorte más importante es la eliminación de la parafernalia constitucionalista para dejar al desnudo lo que realmente era aquella reforma: máximo control por parte de los estados y reforzamiento de éstos en el sistema institucional.

Del retórico y ampuloso preámbulo de la Constitución sólo se incorpora el párrafo que reconoce la inspiración en la herencia cultural, religiosa y humanística; aclara que las competencias de la Unión proceden de sus estados miembros y que la UE sólo puede actuar en los ámbitos atribuidos por su naturaleza de organización internacional. Y añade algo obvio: que, además de respetar la identidad nacional de sus estados miembros y las funciones esenciales de éstos, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad de cada Estado, cualesquiera que sean los avances en política común de seguridad y defensa y de solidaridad. La política exterior de seguridad y defensa mantendrá su especificidad y complejidad con pleno control intergubernamental. Se reconoce formalmente que los estados podrán retirarse de la Unión, derecho inherente a la condición de estados soberanos en toda organización internacional.

También los estados, a través de los gobiernos y de los parlamentos nacionales, dispondrán de mecanismos más flexibles para la revisión de las políticas comunitarias, los procedimientos legislativos o la reducción del voto por unanimidad. El reforzamiento de los estados supondrá también la posibilidad de hacer revisiones renacionalizando o devolviéndoles competencias, algo que ningún tratado comunitario admitió en el pasado.

Los mecanismos institucionales se han conservado tal y como se habían dispuesto en el Tratado constitucional. Pero ya éste no aportaba un modelo nuevo, aunque se generará una nueva dinámica mucho más intergubernamental que viene dada por la nueva Presidencia permanente del Consejo Europeo y por el Alto Representante para los Asuntos Exteriores.

Cuando entren en vigor sus reformas, no antes de enero de 2009, habrá que observar la nueva dinámica, ya que la gran perdedora del camelo constitucionalista es la Comisión y lo que representa -el interés común, la independencia respecto de los estados-. Aunque sus atribuciones no varían, podrían añadirse nuevas tensiones a una deteriorada Comisión desde que la dejó de presidir Jacques Delors, con posteriores presidentes siempre débiles, mediocres o ineptos.

Los gobiernos van a tener un quintacolumnista en la Comisión al nombrar al Alto Representante y acumular éste los cargos de vicepresidente de la Comisión y presidente del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, sujeto a las instrucciones de los gobiernos rompiendo la colegialidad e independencia de la Comisión. La acumulación de tales cargos puede dar eficacia y coherencia a la acción exterior pero tendremos un virrey de Europa.

Habrá tres presidentes permanentes: el del Consejo Europeo, el de la Comisión y el del Consejo de Asuntos Exteriores -el Alto Representante-. La tricefalia es un riesgo, pero dependerá del factor humano (buena química… o celos). Estos cambios confirman que pese al artificioso ropaje constitucionalista, las innovaciones de contenido que había en la Constitución y que pasan al Tratado de Lisboa son profundamente reforzadoras del intergubernamentalismo.

Reformas positivas como la reducción de comisarios o la nueva mayoría cualificada con los frenos exigidos por Polonia quedarán congeladas hasta 2014 o 2017. Largo me lo fiáis… Para entonces, puede haber otras reformas. Los avances democratizadores se mantienen: ampliación de la mayoría cualificada lo que facilitará la toma de decisiones en el Consejo -aunque sólo sea por el hecho contradictorio de que el temor ante una votación fuerza al consenso- y revaloriza al Parlamento europeo, así como la extensión de los ámbitos materiales sometidos a colegislación y la plena igualdad de Consejo y Parlamento confirmando a éste como legislador y coautoridad presupuestaria. El Parlamento europeo es un ganador, como en las reformas de Maastricht, Amsterdam y Niza. Pero todos los avances son a costa de la Comisión.

Los parlamentos nacionales (y los regionales) dispondrán de más facilidades que en el Tratado constitucional para impedir que se aprueben actos comunitarios que no sean necesarios ni vengan justificados por la dimensión europea y que pudieran ser adoptados por los parlamentos nacionales con la misma eficacia. Claro que este complicado sistema de alerta temprana puede conllevar tensión entre parlamentos nacionales y regionales; incluso los gobiernos podrían manejar a las cámaras nacionales contra la Comisión para frenar una propuesta contraria a sus intereses.

Se reconoce obligatoriedad a la Carta de los Derechos Fundamentales para las instituciones y los estados, incluido el poder judicial; eso sí, para que se aceptara esa obligatoriedad hubo que pagar el peaje de la excepción británica y polaca: los jueces de ambos estados no podrán examinar si las leyes y actos de esos estados respetan o no la Carta -claro que nadie debe deducir que por ello pueda haber barra libre para las violaciones a los derechos humanos-. Fue una concesión criticable, pero al menos en 25 estados sí se podrá invocar el carácter obligatorio de la Carta.

Decía al inicio de este artículo que el Tratado de Lisboa cerraba la crisis. De momento; porque ahora debe pasar por el via crucis de las 27 (que no 14) estaciones constitucionales de los estados miembros. En algunos parlamentos -Reino Unido- ya han preguntado en qué cambia sustantivamente este Tratado del de la Constitución europea. Qué buena pregunta. Pero los daneses están de dulce, incluso desean entrar en el euro y retirar sus excepciones en defensa, y los gemelos polacos -tras la cirugía de las elecciones, en la que uno de ellos ha perdido el cargo- están desactivados. El Tratado de Lisboa se ha redactado haciendo concesiones a los estados en cuanto éstos amenazaban con convocar un referéndum previo a la ratificación. Es conveniente señalar que la autorización de los tratados comunitarios -incluida la fallida Constitución- siempre es parlamentaria y que no existen ratificaciones mediante referendos más que en la mente de políticos y periodistas poco instruidos; por ejemplo, la Constitución española ni la prevé ni la permite.

Para que la ratificación del Tratado de Lisboa no sea un calvario, para que no se repitan caídas como las de Francia y Holanda y evitar la tercera caída, en este via crucis se necesitará más de un cirineo. Y Gordon Brown debe estar más preocupado por no caer él mismo o Bélgica por poder ratificar como un solo Estado… Sarkozy controla en casa, pero no podrá hacer de Sarkoman -como en Chad- si saltara alguna sorpresa. Merkel no hará de cirineo sino que como buena gobernanta aplicará estricta disciplina germana si el caído es un recién llegado dejándolo sin fluido financiero.

Lo que importa es ponerse en marcha de nuevo y dejar de contemplarnos como si fuéramos el centro del mundo. El problema de la UE no es su fracaso constitucional sino cómo hacer frente a la globalización en sus dimensiones económico-tecnológica y de seguridad. Lo más interesante y preocupante para nuestro bienestar no tiene lugar en el seno de la Unión Europea.