Demasiado frecuentemente el debate sobre la relación entre el estado y el mercado los presenta como fuerzas opuestas trenzadas en una lucha de suma cero. Pero este enfoque simplista rápidamente convierte la discusión constructiva en una víctima de la batalla ideológica entre los defensores del estado y los del capitalismo de mercado.
Un marco de trabajo más útil vería al estado y al mercado como dos lados de una misma moneda, unidos por la infraestructura de derechos de propiedad (IDP). Las principales formas en que el estado interactúa con el mercado –el reino de los intercambios voluntarios y privados de los derechos de propiedad– son tres.
En primer lugar, el estado realiza transacciones con el sector privado a través de los impuestos y el gasto. En segundo lugar, establece y mantiene la IDP, que incluye todas las instituciones necesarias para delinear, intercambiar, ajustar y proteger (mediante la obligación del cumplimiento de la ley y los contratos) los derechos de propiedad. Entre esas instituciones se encuentran los paneles arbitrales y el poder judicial, que no solo funcionan para adjudicar discutas sobre los derechos de propiedad, sino también para ocuparse de los abusos administrativos y las disputas entre los sectores público y privado. Finalmente, el estado compite con el sector privado a través de empresas y servicios públicos de propiedad estatal.
Dado que una IDP eficaz protege el orden y la estabilidad del mercado, este necesita un estado fuerte para administrarla. Eso significa que es menos importante que un gobierno sea «grande» o «pequeño» que su capacidad de gestión de la IDP. Es decir, si el estado es capaz de garantizar un orden de alta calidad en el mercado.
Los debates actuales sobre las políticas han descuidado este aspecto del rol del estado, porque los pensadores occidentales dan por sentadas las IDP de sus países, especialmente sus sistemas regulatorios y judiciales, que cuentan con el beneficio de cientos de años de desarrollo. Pero la experiencia de esos países es completamente diferente de aquella de las economías en desarrollo, que están intensamente presionadas para construir rápidamente una IDP sólida.
Para una gran economía como la china –con burocracias solapadas en distintas agencias estatales y muchas capas de gobierno que se extienden desde la administración central hasta las unidades locales– crear una IDP transparente, justa y eficaz resulta especialmente complejo. A medida que la economía dirigida por el estado se acerca a un sistema basado en el mercado, los responsables de las políticas enfrentan una decisión difícil: proseguir con políticas asociadas al crecimiento inmediato y rápido del PBI, o buscar los beneficios de largo plazo, pero menos visibles, que produce el desarrollo de la IDP.
Cuando China comenzó esta transición, sus gobiernos locales y central se enfocaron en la construcción de la infraestructura física, como caminos y redes eléctricas, que generó beneficios tangibles. Pero fue la inversión menos visible del estado en la infraestructura institucional la que tuvo el mayor impacto sobre el crecimiento del PBI chino. Durante las últimas tres décadas, el gobierno ha creado una IDP transitoria pero eficaz para eliminar las barreras de ingreso a los mercados, definir nuevos derechos de propiedad e imitar las normas internacionales, facilitando así el comercio externo y permitiendo que las empresas multinacionales extranjeras funcionen eficazmente en China.
La cadena de aprovisionamiento de servicios gubernamentales en China juega un importante rol en la orquestación y el apoyo al desarrollo de la economía de mercado. Pero no es suficiente. Ahora que las entidades privadas y extranjeras generan más de dos tercios del producto chino, y que China se ha convertido en un participante líder en los mercados globales, mejorar su IDP es cada vez más urgente.
Para crear valor continuamente en los mercados internacionales e interno, China debe garantizar que la competencia sea justa y transparente, y que esté sujeta al imperio de la ley. Los líderes chinos saben que las empresas privadas pequeñas y medianas con acceso justo a los mercados serán una fuente mucho más confiable de innovación y empleo que los grandes monopolios estatales.
Dado esto, el sostenido éxito económico chino depende de reducir la propiedad estatal del capital productivo, facilitar la innovación en el mercado y su crecimiento, e invertir en capital humano (por ejemplo, en educación, atención sanitaria y asistencia social). Concretamente, esto implica introducir una reforma agraria y privatización, regular los alimentos y medicamentos, proteger el capital humano y la propiedad intelectual, salvaguardar el valor de los ahorros de los hogares, garantizar el acceso a los mercados, y ejecutar un régimen tributario justo y transparente.
Esas reformas no debilitarían al estado; simplemente alterarían la distribución del poder para crear un sistema más estable. Por ejemplo, el objetivo principal de la privatización no sería reducir el tamaño del sector estatal, sino eliminar los privilegios injustos y ocultos de las empresas de propiedad estatal, como los créditos subsidiados y las posiciones de mercado monopolísticas. Esto ayudaría a erradicar la corrupción, mediante mejoras de la transparencia en las funciones burocráticas y estableciendo límites a la capacidad de los funcionarios para recompensarse a sí mismos a expensas del público.
Fortalecer el imperio de la ley y crear un entorno de competencia en igualdad de condiciones implican esencialmente la construcción de una IDP estable y eficaz, conformada por instituciones que puedan motivar a los funcionarios públicos a prestar servicios de la manera más eficaz posible. Tal IDP garantizaría que el estado cumpla su responsabilidad de salvaguardar la justicia, hacer cumplir la ley firme y transparentemente, y permitir que los competidores más fuertes reciban su justa retribución.
La buena noticia es que muchos de los gobiernos locales chinos, responsables de supervisar los tribunales del país, están comenzando a competir entre sí para entregar una mejor IDP. Reconocen que los mercados estables y equitativos son mejores que la infraestructura física para crear empleos e impulsar el crecimiento a largo plazo. La mala noticia es que quienes se benefician gracias al sistema actual están resistiendo el progreso.
Para avanzar en la relación compleja entre el mercado y el estado y lograr un resultado beneficioso, los responsables de políticas chinos deben tener una idea clara sobre dónde son más necesarios la limitada capacidad del estado y el capital político. Y eso presupone un discurso sobre la relación entre el estado y el mercado muy diferente de aquella a la que están acostumbrados los occidentales.
Andrew Sheng, President of the Fung Global Institute, is a former chairman of the Hong Kong Securities and Futures Commission, and is currently an adjunct professor at Tsinghua University in Beijing. His latest book is From Asian to Global Financial Crisis. Xiao Geng is Director of Research at the Fung Global Institute. Traducción al español por Leopoldo Gurman.