Durante los seis años que han transcurrido desde la primera entrega del plan Ibarretxe en el Parlamento Vasco (septiembre de 2002), su promotor ha tratado reiteradamente de dirigir nuestras miradas hacia el exterior, de focalizar nuestra atención más allá de nuestras fronteras. Frente a las objeciones que se oponían a su pretensión, Ibarretxe trataba de mostrar que lo que tanto sorprendía en España, lo que entre nosotros se consideraba inaceptable, era moneda común en otras partes del mundo y, en primer lugar, en Europa.
Ahora Ibarretxe prosigue por ese mismo camino con una iniciativa inscrita en similares pretensiones de fondo. Al demandar a España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) quiere transmitir la idea de que, negando la capacidad de las instituciones vascas para realizar la consulta aprobada por ley del Parlamento autonómico, se contradice el estándar democrático europeo, vulnerando, en este caso, un derecho considerado fundamental y garantizado como tal en Europa. Por ello es necesario que las instituciones europeas -el TEDH, en este caso- vengan a poner las cosas en su sitio, corrigiendo las grandes limitaciones de la democracia española.
Pero la iniciativa actual tiene unas connotaciones muy diferentes. Ya no se trata de ignorar las razones de quienes objetan la validez de los ejemplos utilizados, o, incluso, su mismo relato, por mostrar una realidad tergiversada. El desprecio de estas razones, con la despreocupada facilidad con que se ha venido haciendo, carecía de consecuencias. Ahora, sin embargo, la pretensión de Ibarretxe será sometida a un contraste irrefutable: la decisión del Tribunal de Estrasburgo. La iniciativa, si finalmente se materializa, tendrá que superar un primer rasero formal sobre la admisibilidad de la demanda y, en su caso, si lo salvase, un examen definitivo sobre el fondo del asunto.
Se han puesto ya ampliamente de manifiesto las serias dificultades que plantea, desde el punto de vista del procedimiento, la admisibilidad a trámite de una demanda como la que se pretende. La naturaleza jurídica internacional del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950) (CEDH) configura un sistema de garantías de carácter supletorio, para cuya activación deben agotarse, previamente, las posibilidades de protección dentro de cada Estado; es decir, los recursos judiciales internos (artículo 35 del CEDH). Las características del sistema español de protección judicial de los derechos fundamentales, que culmina con el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, convierte en una tarea de extraordinaria dificultad la pretensión de que se admita la demanda sin que sus promotores hayan agotado los recursos internos, por resultar inútiles o impracticables.
Pero el problema de la iniciativa de Ibarretxe, por encima de todo, es de fondo, de identificación del derecho vulnerado entre los contemplados en el CEDH. ¿Tienen los ciudadanos vascos demandantes, al amparo del CEDH, un derecho a ser consultados por las autoridades regionales sobre la situación política en su comunidad o sobre el estatus futuro de la misma sin que sea necesario requerir autorización del Estado? O, ¿tienen los partidos políticos derecho a llevar adelante, a través de las instituciones representativas regionales, una iniciativa similar? Porque ésta es la cuestión a la que tendrán que enfrentarse los jueces de Estrasburgo. Y ninguno de los derechos amparados por el CEDH alberga un contenido como el pretendido, lo que abocaría al directo rechazo de la iniciativa.
Las serias dificultades para engarzar la pretensión de Ibarretxe en el catálogo de derechos del Convenio Europeo tienen un significado trascendental, que va más allá de esta concreta iniciativa: ponen de relieve que la concepción de la democracia que sostiene Ibarretxe, lo que es sustancial en ella, no se corresponde con el estándar democrático europeo.
Ibarretxe viene afirmando con reiteración, desde el debate de política general de septiembre de 2003, que negar el derecho de autodeterminación -y, ahora, negar el "derecho de decidir"- no sólo es "negar la identidad de los vascos como pueblo", sino, también, "negar la democracia"; lo mismo que negar la capacidad del lehendakari para consultar directamente a su pueblo.
Ibarretxe viene expresando durante estos años una concepción muy simplista de la democracia, articulada sobre dos fundamentos que, pudiendo parecer contradictorios, tienen una profunda complementariedad: la construcción de un liderazgo que pretende concentrar el poder político de forma absorbente -como representante directo del pueblo- y el establecimiento de la participación directa de la ciudadanía, a través de la forma de referéndum, como expresión suprema y fundamento de la auténtica democracia. Y se trata, además, de una concepción peligrosa. Los padres fundadores de la democracia americana, especialmente James Madison y Alexander Hamilton, comprendieron muy pronto, frente al bíblico Thomas Jefferson, que una democracia no puede ser viable si sus leyes fundamentales quedan sometidas a continua revisión por el poder constituyente del pueblo. La viabilidad del sistema democrático descansa sobre el establecimiento de un adecuado sistema de controles y equilibrios (checks and balances) entre las diferentes instituciones que ejercen poder político. Como expresa Gore Vidal (Inventing a Nation) con su habitual agudeza, para ellos era necesario construir una democracia "tan cuidadosamente sometida a controles y equilibrios que ningún César, ni mucho menos la muchedumbre, pudieran secuestrarla fácilmente". Porque ésos son los riesgos a los que aboca la concepción de la democracia que Ibarretxe ha pretendido imponernos.
Europa viene preocupándose desde hace muchos años por la democracia; y viene preocupándose por la protección de las minorías nacionales desde la reordenación de nuestro continente tras la caída del muro de Berlín, por referirnos a nuestra historia más reciente. Y ni el derecho de autodeterminación forma parte del estándar europeo de protección de las minorías nacionales, ni la consulta a los ciudadanos a través de referéndum forma parte del estándar básico de la democracia europea. Aunque le disguste a Ibarretxe, la autonomía de que disfrutamos garantiza la "identidad como pueblo" de los vascos; y nuestra democracia es solvente. Porque la concepción europea de la democracia se asienta sobre la representación y el ejercicio de los derechos fundamentales por los ciudadanos; y los institutos de democracia directa no forman parte del núcleo fundamental de ese estándar democrático, precisamente, por la facilidad con que, en determinadas condiciones, pueden ser manipulados en contra de la democracia.
Los partidos que sostienen el Gobierno vasco, especialmente el PNV, empiezan a mostrarse conscientes de estas dificultades, lo que hace más difícil de entender la iniciativa de Ibarretxe y la convicción aparente con que la lanzó. Ibarretxe actuó de forma irreflexiva; o está tan ensimismado en su construcción argumental que no es consciente de la distancia entre ésta y la realidad.
La iniciativa contenía los elementos propios de una operación de consumo interno, terreno en el que el nacionalismo ha demostrado una contrastada sagacidad. Pero en una sociedad como la actual, esta operación presenta grandes dificultades. Los excesos verbales de Ibarretxe cuando pontifica sobre democracia pasarán ahora, por su propia decisión, un examen europeo. Un examen que tiene que tener consecuencias. De la misma forma que la iniciativa, si prosperase, tendría consecuencias ineludibles, debe tenerlas si no prospera.
Una apuesta de esta naturaleza, con el pulso político extremo que contiene, no puede ser intrascendente si fracasa. Es la propia credibilidad de Ibarretxe como gobernante la que se pone en juicio. Si como ciudadano tiene derecho a defender su concepción de la democracia y como representante político a tratar de hacerla realidad, siempre que respete los límites impuestos por las leyes, como gobernante no puede embarcar a la sociedad en una iniciativa similar sin asumir las consecuencias de su fracaso. ¿Preferirá la sociedad vasca seguir regodeándose en la parálisis?
Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.