Elecciones europeas en España

Elecciones europeas en España: partidos nacionalistas y circunscripción única.

Tema: La circunscripción única ha sido motivo de queja por parte de los partidos regionalistas y nacionalistas durante los diferentes procesos electorales al Parlamento Europeo.

Resumen: Desde hace 20 años, la celebración de las sucesivas elecciones al Parlamento Europeo (PE) ha venido inexorablemente acompañada de las críticas de los partidos regionalistas y nacionalistas al diseño de la circunscripción única. Estos partidos defienden su sustitución por un sistema de distritos autonómicos cuyas fronteras coincidan con las de las actuales comunidades autónomas. Aducen que la competencia electoral entre los grandes partidos nacionales y los mucho más pequeños de ámbito autonómico es desigual y penaliza gravemente a los segundos, forzándoles a firmar coaliciones electorales siempre circunstanciales y en muchas ocasiones antinaturales.

En este documento analizaremos el impacto del sistema electoral en las elecciones al PE y examinaremos mediante algunas simulaciones elementales las consecuencias para los partidos de una adaptación de la magnitud del distrito a criterios autonómicos. Con las reservas pertinentes, estas simulaciones nos ayudarán a comprobar la validez de los argumentos tan insistentemente esgrimidos por los partidos nacionalistas y regionalistas.

Análisis

Los efectos del sistema electoral

En España, lo resultados electorales al Parlamento Europeo (PE) son similares a los de tantos otros países europeos en lo que hace a su naturaleza de “elecciones de segundo orden”. Ello significa que por regla general, y en comparación con las consultas legislativas inmediatamente anteriores, se incrementa la abstención, los partidos de los gobiernos pierden apoyos, los de la oposición conocen aumentos a veces llamativos y los más radicales ideológicamente o los más pequeños mejoran sus niveles de voto. El caso español también comparte con otros muchos países europeos la circunstancia de que el sistema electoral para las elecciones europeas sea distinto del que se aplica en las elecciones generales. En realidad, más que ser diferente, el caso español presenta unas diferencias considerables en cada uno de los elementos constitutivos de ambos sistemas electorales:

(1)   Frente a las 52 circunscripciones provinciales y 350 escaños del Congreso de los Diputados, para el PE todo el territorio nacional se convierte en circunscripción única para el reparto de los parlamentarios asignados, que fueron 54 en las elecciones de 2004 y que se han convertido en 50 en las de 2009.

(2)   Si el sistema electoral para el Congreso está caracterizado por sus marcados efectos mayoritarios y conservadores, fruto de la existencia de un prorrateo desviado y de una pluralidad de circunscripciones de tamaño muy reducido, precisamente en las provincias más tradicionales y conservadoras, los efectos del sistema para el PE apuntan a la dirección contraria.

(3)   Aunque el umbral electoral del 3% en el nivel de cada distrito se ha aplicado sólo ocasionalmente en los de Madrid y Barcelona, en el sistema electoral para el PE no se ha previsto la aplicación de barrera electoral alguna para impedir el acceso a la fase de asignación de escaños a los pequeños partidos.

(4)   Se mantienen, en cambio, la fórmula D’Hondt para la asignación de escaños y las listas electorales completas, cerradas y bloqueadas, dos elementos cuyas efectos pueden tener una menor importancia relativa en las elecciones al PE que en las del Congreso.

Se trata, pues, de un sistema proporcional de circunscripción nacional con la fórmula de reparto D’Hondt y con exclusión de cualquier variante de voto preferencial. A priori, esta configuración de elementos debería de modificar los supuestos de la competición partidista ya consagrada para el Congreso de los Diputados.[1] Esos cambios afectan a dos niveles. En primer lugar, la existencia de una única circunscripción electoral y con una magnitud muy elevada debería producir niveles de proporcionalidad superiores a los muy escasos del sistema para el Congreso. Así se deduce de la Tabla 1, que recoge lo resultados de las elecciones anteriores para el PE, celebradas en junio de 2004. Los dos principales partidos consiguieron nada menos que el 85% de los votos y el 90% de los escaños. El impacto del sistema electoral es evidente en la última columna de la Tabla 1, donde se han calculado las diferencias en puntos porcentuales entre los porcentajes de escaños y votos de las candidaturas que obtuvieron más del 1% de los votos válidos. Los dos principales partidos resultan claramente favorecidos, y sobre todo el PP, pese a ser el segundo en número de votos. Como cabía esperar, los demás partidos y coaliciones sufren una cierta infrarrepresentación. Pese a todo, las tasas de ventaja y desventaja del sistema electoral del PE son netamente inferiores a las del Congreso de los Diputados. En las elecciones de 2004 y 2008, por ejemplo, los niveles de sobrerrepresentación disfrutados por el PSOE y el PP oscilaron alrededor de los cuatro puntos porcentuales; y mientras que los partidos nacionalistas se movieron en términos equiproporcionales, IU resultó duramente castigada, ya que su infrarrepresentación se movió entre los 3.5 y los 3.2 puntos.

Resultados de las elecciones al parlamento Europeo celebradas en junio de 2004

En segundo lugar, la circunscripción única forzaba a los partidos nacionalistas y regionalistas a ensayar distintas estrategias coalicionales para maximizar sus posibilidades de representación. Aunque la magnitud del distrito y la ausencia de cualquier tipo de barrera electoral favorecían las expectativas de estos pequeños partidos para conseguir algún escaño, sus reducidos porcentajes de voto a escala nacional y la concentración de voto lograda por los dos principales partidos nacionales cuestionaban sus posibilidades. Las coaliciones han sido una respuesta pertinente a estos incentivos contradictorios. Según se recoge en la Tabla 2, los partidos nacionales han renunciado a coligarse en las elecciones en que era posible (PSOE e IU en todas las convocatorias, PP y CDS hasta la de 1994); la única excepción ha sido la de IU, que en 2004 se coligó en Cataluña, donde carecía de fuerza alguna, con sus aliados naturales de Iniciativa per Catalunya. Por su parte, los nacionalistas han acudido a distintas coaliciones, en función de proximidades ideológicas más que territoriales, a medida que han ido aprendiendo los efectos del sistema electoral.[2]

Partidos y colaciones en las elecciones al Parlamento Europeo, 1987-2209

De forma más general, resulta interesante comparar los principales indicadores relativos a los efectos de los sistemas electorales para el PE y el Congreso de los Diputados. Están contenidos en la Tabla 3, que sistematiza los relativos a las cinco elecciones europeas anteriores y, para permitir un mayor contraste, a las legislativas para el Congreso de 1989 y de 2008. Así, los indicadores de la competitividad electoral y parlamentaria, que expresan sencillamente la distancia existente entre los dos principales partidos competidores, se ha reducido considerablemente. Denota el paso del sistema de partido predominante, en el que el PSOE se encontraba a una gran distancia de su competidor, al actual sistema de partidos pluralista moderado, en el que la alternancia entre PSOE y PP depende de sólo unos pocos puntos porcentuales. Esta mayor competitividad ha estado acompañada por una considerable reducción de la fragmentación partidista. La disminución partidista está reflejada claramente en los índices de los números efectivos de partidos electorales o parlamentarios, que permiten conocer cuántos partidos compiten electoralmente y cuántos lo hacen parlamentariamente, teniendo en cuenta en ambos casos sus tamaños relativos respectivos. En las elecciones europeas, los mayores índices de 1989 denotaban tanto la mayor permisividad del sistema electoral cuanto la naturaleza de las consultas de segundo orden: ambos elementos favorecen una mayor fragmentación partidista mediante la mayor presencia de fuerzas minoritarias. En las europeas de 2004, sin embargo, la creciente competitividad entre PSOE y PP y la coordinación entre los pequeños partidos nacionalistas mediante coaliciones electorales han reducido llamativamente esos índices. Algo similar ha ocurrido con los índices de desproporcionalidad, cuya reducción en ambas elecciones está reflejando tanto los distintos tipos de incentivos como la capacidad de los partidos para adaptarse a ellos y maximizar así sus posibilidades electorales.

Indicadores seleccionados de la elecciones europeas, 1987-2004, y legislativas, 2004 y 2008

Cuando la proporcionalidad no es el problema

Como comentábamos al principio de este documento, la casi totalidad de los partidos regionalistas y nacionalistas ha venido criticando desde la celebración de las primeras elecciones al PE la existencia de una circunscripción única y ha defendido la división del territorio nacional en circunscripciones regionales, en realidad autonómicas. Esta cuestión apareció ya durante los debates parlamentarios sobre la regulación electoral del Parlamento Europeo (PE), en 1987. Los criterios que llevaron entonces a la adopción de la circunscripción nacional se cifraron en la conveniencia de que los niveles de proporcionalidad de dicha circunscripción, en evidente contraste con los muy reducidos del Congreso de los Diputados, evitaran la penalización tanto de los pequeños partidos nacionales, como IU, como también de los regionalistas o nacionalistas, obviamente circunscritos al ámbito territorial de sus respectivas comunidades.[3] Pero estos partidos no han dejado de señalar que con ese tipo de distrito están siendo sistemáticamente infrarrepresentados, y que por lo tanto un diseño basado en distritos autonómicos les permitiría lograr resultados en escaños acordes con sus votos. Para ellos, la competencia electoral entre los grandes partidos nacionales y los mucho más pequeños de ámbito autonómico es desigual y penaliza gravemente a los segundos, obliga a una indeseada estrategia de coaliciones y produce un desigual valor del voto. Además, la circunscripción única sacrifica el necesario objetivo de la representación política por unos a su parecer discutibles principios de proporcionalidad. Y, lo que es más grave, lo hace desconociendo la historia política, social y económica española: dada la estructura de la España autonómica, reconocida obviamente en la Constitución, la representación española en el PE debería partir forzosamente de dicha diversidad territorial mediante el establecimiento de distritos autonómicos.[4]

Entre los países europeos, 20 de los 27 han adoptado similares circunscripciones nacionales; sólo Alemania, Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Polonia y el Reino Unido cuentan con distritos múltiples. En España, y desde finales de los años 80, la decisión parlamentaria sobre la circunscripción nacional para las elecciones al PE ha conocido una sentencia del Tribunal Constitucional y ha seguido siendo objeto de numerosas propuestas de reforma. La sentencia trajo causa del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento vasco en 1987, y en ella se afirmaba la legitimidad constitucional de ambos modelos y en consecuencia la libertad del legislador para optar por cualquiera de ellos.[5] Y las propuestas que se reiteran con mayor frecuencia consisten sencillamente en asignar los diputados del PE (50, por ejemplo, en las elecciones de 2009) mediante criterios de población entre las 17 comunidades autónomas, a las que se suman Ceuta y Melilla.[6] Como cabe imaginar, buena parte de ellas contarían con un número mínimo de diputados, y las comunidades más pobladas, como Andalucía, Cataluña y Madrid, no dispondrían de muchos más de cinco. Para evitar la conversión de las elecciones europeas en un ejercicio aún más desproporcional que las legislativas, otras propuestas sugieren la realización de un prorrateo por medio del cual cada comunidad tendría un número mínimo de uno o dos diputados, asignándose los restantes en base a la población respectiva de las comunidades; los resultados no serían diferentes. Una tercera propuesta plantea la división del territorio nacional en cuatro o cinco circunscripciones, cada una de las cuales agruparía a su vez a diversas comunidades. Con un arbitrismo similar, los programas electorales del PNV han incorporado recientemente la sugerencia de reservar para las comunidades históricas el privilegio de contar con sus propias circunscripciones, mientras que las restantes conformarían una circunscripción única. CiU, por su parte, al hilo de la formación tras las elecciones legislativas de 2008 de una Subcomisión parlamentaria para estudiar posibles reformas a introducir en la LOREG, ha aprovechado la oportunidad para presentar una proposición de ley por medio de la cual se establecería que la circunscripción para el PE sea nacional, excepto en los casos de las comunidades que cuenten con al menos dos diputados de un prorrateo de los existentes según criterios de población y cuyo Parlamento acuerde constituirse en circunscripción electoral autonómica.[7] En fin, otras propuestas más elaboradas pretenden mantener el objetivo central de la proporcionalidad mediante la creación de un segundo tier o nivel de circunscripción: si en el primero se atribuiría los escaños a escala nacional, en el segundo se distribuirían los asignados a cada partido en función de los votos obtenidos por cada uno de ellos en las distintas comunidades. Pero, pese a su mayor complejidad, es dudoso que los resultados sean muy diferentes de los que son en la circunscripción nacional como único nivel de asignación de escaños.

¿En qué medida las críticas de los partidos nacionalistas o regionalistas tienen fundamento? Entre los motivos para plantear sus discutibles deseos de ajustar la naturaleza autonómica española al diseño de unas posibles circunscripciones autonómicas para el PE, es lícito que lo hagan: (1) para fundamentar sus preferencias nacionalistas y, a la vez, (2) para maximizar sus resultados electorales. Pero podría ocurrir que sus cálculos fueran incorrectos, en el doble sentido de sobrevalorar su capacidad de apoyo electoral en las respectivas comunidades autónomas y de infraestimar la dimensión permisiva del sistema electoral para la obtención de resultados proporcionales gracias a la combinación de distrito único, de un número relativamente elevado de escaños y de la fórmula D’Hondt. Podemos comprobarlo para las cinco elecciones europeas celebradas, como se hace en la Tabla 4, mediante la comparación entre los escaños realmente obtenidos por los partidos contendientes y los podrían haber logrado en el caso de que hubiera habido tantas circunscripciones como comunidades autónomas.[8]

En general, los resultados de nuestras simulaciones arrojan una concentración de voto en los dos principales partidos, una reducción notable de la oferta nacionalista y un reforzamiento de la política bipolar. Son, además, las consecuencias de una mayor desproporcionalidad. En las elecciones de los años 80, los principales beneficiarios del diseño autonómico de las circunscripciones electorales hubieran sido los dos principales partidos, que hubieran podido lógicamente aprovecharse de los sesgos mayoritarios de los nuevos distritos para aumentar sustancialmente su representación parlamentaria; en mucha menor medida, sólo algún partido nacionalista como el PA o CiU hubieran logrado algún escaño. En la otra cara de la moneda, buena parte de los del CDS, los de la Agrupación Ruiz Mateos y el compartido por EA y ER dentro de la coalición Por la Europa de los Pueblos habrían desaparecido, y los de IU se habrían quedado reducidos a su mínima expresión. Los demás hubieran permanecido con los mismos escaños: serían los casos de HB en el País Vasco, de Euskadiko Esquerra dentro de la coalición Izquierda de los Pueblos y del PNV dentro de la Coalición Nacionalista. De ese modo, el índice de desproporcionalidad se incrementaría con respecto al ya elevado de las elecciones legislativas.

Elecciones al Parlamento Europeo 1987-2004

En 2004, las diferencias entre los resultados reales y los obtenidos tras las simulaciones pertinentes son más bien modestas. Ocurre que, tras varias elecciones al PE, los partidos han dejado ya atrás un intenso proceso de coordinación que ha llevado a la desaparición de algunos (como el CDS) y a la utilización sistemática de las estrategias coalicionales (como en el caso de los partidos nacionalistas, todos los cuales formaron parte de alguna coalición). En el supuesto de circunscripciones autonómicas, ello se tradujo en que los principales cambios afectaran a los partidos nacionales, que intercambiarían escaños. IU perdería sus dos escaños, el PSOE perdería otro y el PP ganaría dos. Entre los partidos nacionalistas, PNV y ERC mantendrían los suyos, mientras que CiU lograría uno más.

Los términos netos de estas pérdidas y ganancias, en suma, plantean dudas sobre las hipotéticas desventajas que los partidos nacionalistas puedan estar sufriendo como consecuencia de la existencia de la circunscripción única en las elecciones al PE. Dependiendo del contexto de competición electoral y del formato partidista, los resultados de las simulaciones, con todas las prevenciones que se quiera por el ejercicio que suponen, parecen dar la impresión de que es justamente al contrario.

Conclusiones: La circunscripción única ha sido motivo de queja por parte de los partidos regionalistas y nacionalistas durante los diferentes procesos electorales al PE. Mientras que el sistema electoral para las elecciones al Congreso de los Diputados establece un diseño de circunscripciones provinciales para el reparto de 350 escaños, en las elecciones al PE el número de escaños es mucho menor (ha ido variando entre 64 y 54, según el Tratado en vigor), y su reparto tiene lugar en una sola circunscripción. El sistema electoral para el PE termina con ello por contraer el principio de proporcionalidad a partir de la disminución del número de escaños a elegir, mientras que logra ampliarlo gracias al diseño de un distrito único.

Según las formaciones regionalistas, el diseño de una única circunscripción perjudica gravemente sus intereses, dado que infrarrepresenta sistemáticamente a las regiones en las que tienen su base electoral, penaliza a sus votantes, y sacrifica el principio de la representación política a favor del de la proporcionalidad. Por ello, las propuestas de los partidos nacionalistas y regionalistas pasan por la división de la circunscripción única, aunque atendiendo a diferentes criterios de segregación, principalmente el de hacer coincidir las circunscripciones con las comunidades autónomas.

En base a esos criterios, en este documento hemos propuesto una simulación que considerara los posibles resultados obtenidos en las cinco elecciones al PE celebradas hasta ahora, en el caso de que las circunscripciones hubiesen sido autonómicas. A partir de los resultados derivados podemos concluir que los mayores beneficiados por un cambio de diseño de las circunscripciones hubieran sido los dos grandes partidos con implantación nacional (PP y PSOE), que aumentarían sus escaños, mientras que otras formaciones de ámbito regional (como CiU y PA) hubiesen aumentado su representación ligera y ocasionalmente. El PNV no sufriría cambios en sus resultados. Por el contrario, los perjudicados por la modificación hubieran sido tanto los partidos pequeños de implantación nacional (principalmente IU y en su momento el CDS), como otros partidos nacionalistas (como HB, ERC, UV y EE), que dejarían de estar representados en el PE.

La implantación de modelos que atomizan el tamaño de la circunscripción, y con ello el número de escaños a repartir por la misma, agrava el problema de la desproporcionalidad, especialmente si se tiene en cuenta el relativamente reducido número de escaños que se disputan en las elecciones europeas. Además, la propuesta de dividir el territorio nacional en circunscripciones autonómicas resulta en un aumento del peso de los partidos mayoritarios de implantación nacional, y en una disminución de los minoritarios. Sólo los partidos nacionalistas que consiguen mayor número de votos conseguirían pequeñas ventajas, mientras que castigaría severamente a los de menor tamaño.

José Ramón Montero, catedrático de Ciencia Política en la Universidad Autónoma de Madrid, y Guillermo Cordero, investigador en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid.

Referencias

Gallagher, Michael (1991), “Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems”, Electoral Studies, nº 10, pp. 33-51.

Laakso, Markku, y Rein Taagepera (1979), “‘Effective’ Number of Parties: A Measure with Application to West Europe”, Comparative Political Studies, nº 12, pp. 3-27.

Lago, Ignacio, y José Ramón Montero (2005), “‘Todavía no sé quiénes, pero ganaremos’: manipulación política del sistema electoral español”, en J.R. Montero e I. Lago (eds.), número monográfico dedicado a los sistemas electorales, Zona Abierta, Madrid.

Montero, José Ramón, Francisco Llera y Mariano Torcal (1992), “Sistemas electorales en España: una recapitulación”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 58, pp. 7-56.

Roig i Berenger, Rosa Mari (2005), “Los efectos del sistema electoral europeo en España: los partidos políticos de ámbito no estatal”, Working Paper, nº 241/05, Institut de Ciències Polítiques i Socials, Barcelona.

Notas:

[1] Para un análisis de los efectos del sistema electoral para el Congreso, véase Lago y Montero (2005).

[2] De acuerdo con alguna simulación realizada para las elecciones de finales de los 80, buena parte de los partidos nacionalistas coligados hubiesen perdido sus escaños de haber presentados por sí mismos; cf. Montero, Llera y Torcal (1992, p. 46).

[3] Como señalaba el entonces vicepresidente del Gobierno, Alfonso Guerra, en su discurso del 26 de febrero de 1987, con ocasión del debate parlamentario sobre la Ley Orgánica 1/1987, que reguló el sistema electoral para las elecciones al PE, antes de su incorporación en la LOREG, “quizá la idea fundamental es (…) que pudiéramos acentuar el grado de proporcionalidad que entendemos debe tener la elección de representantes del pueblo español en una instancia supranacional”; en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, 33, 1987, p. 1.866.

[4] Para un buen exponente de estos argumentos, puede verse el trabajo de Roig y Berenguer (2005).

[5] Cf. sobre todo el FJ 8 de la Sentencia 28/1991, de 14 de febrero, en Boletín Oficial del Estado, 64, 15/III/1991.

[6] Algunas de estas propuestas están recogidas en el Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, de 24/II/2009, pp. 234 ss.; el Informe está recogido en http://www.consejo-estado.es/pdf/REGIMEN-ELECTORAL.pdf.

[7] Cf. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Serie B. Proposiciones de ley, 25-1, 11/IV/2008.

[8] Para ello hemos procedido al reparto proporcional de escaños según población de hecho en el año de cada elección, con el mínimo de un escaño por comunidad autónoma. Para el cálculo, hemos desagregado las coaliciones electorales, y hemos mantenido la fórmula electoral, la ausencia de umbral legal y el número total de escaños concedidos a España. Para una simulación similar con las elecciones de los años ochenta, véase Montero, Llera y Torcal (1992).