Una vez más miramos al federalismo alemán en busca de respuestas a nuestras cuestiones territoriales. ¿Qué podemos aprender de él?
—Que las competencias de la Federación (nuestro Estado central) deben venir definidas, con tanta precisión como sea posible, en la propia Ley Fundamental (nuestra Constitución), quedando en manos de los länder (nuestras Comunidades Autónomas) las restantes. Esta clara distribución competencial es la mejor forma de evitar ulteriores disputas entre las distintas partes por la titularidad de la competencia. Pero no solo eso, además, es el mejor modo de conseguir que los ciudadanos puedan identificar con nitidez quién (si el Estado central o los Estados miembros, sus gobiernos o parlamentos) es de qué responsable, con el fin de poderles premiar o castigar, electoralmente, sobre todo, cuando llegue el momento.
—Que ese reparto nítido de competencias debe venir acompañado de la existencia de instrumentos de cooperación y coordinación adecuados, tanto a máximo nivel político (Conferencias de Presidentes de la República Federal y de los länder y de estos entre sí) como a nivel funcionarial (Conferencias sectoriales), pues en la dirección política de un país y en la realización de muchas tareas públicas están involucrados los actores de los distintos niveles de gobierno.
—Que el entramado institucional debe de responder, no solo por sus funciones, sino también por su composición, al fin al que sirve. Así, si de lo que se trata es de que los länder participen en la adopción de determinadas decisiones federales que les incumben especialmente, parece que lo preferible es que su opinión la manifiesten aquellos que mejor son capaces de hacerlo, en tanto en cuanto ejercen la dirección política de los mismos, esto es, sus gobiernos. De ahí que el Consejo Federal alemán, el Bundesrat, que tiene una participación importantísima, decisiva, en la aprobación de muchas leyes federales, esté integrado por representantes de los gobiernos de los länder. Esto plantea algunos problemas desde el punto de vista del principio democrático, dado que son los Parlamentos, directamente elegidos por el cuerpo electoral, los que ostentan una mayor legitimación democrática; pero salvado ese escollo, en cierto sentido, falso, a la luz del papel que juegan hoy en día los partidos políticos, controlando férreamente las decisiones de los diputados elegidos en sus listas, lo cierto es que, como decía, es el gobierno de cada land el que mejor, de manera más unitaria, puede expresar la voluntad política de éste, de ahí que el Bundesrat deba ser un referente a tener muy en cuenta cuando acometamos, por fin, la reforma de nuestro Senado, cámara legislativa que, por su diseño constitucional, no representa a las Comunidades Autónomas.
—Que las relaciones financieras entre las distintas partes de la relación federativa, Federación y länder, para ser eficientes han de basarse en tres principios básicos de todo modelo de financiación en un Estado territorialmente descentralizado: en primer lugar, el principio de conexión entre la realización de las tareas públicas y los gastos a ellas asociados; en segundo término, el principio de ordinalidad, tal y como lo ha entendido el Tribunal Constitucional Federal alemán, en el sentido de que la solidaridad financiera entre los länder, aun sin estar sometida a límites, no puede alterar el orden en lo que se refiere a la capacidad financiera de cada uno de ellos tras el reparto; y, por último, el principio de transparencia en la identificación de los responsables de la recaudación, que, por lo que se refiere a los grandes impuestos (renta, sociedades e IVA), se encuentra repartida entre la Federación y los länder, correspondiendo, eso sí, a la primera la competencia normativa, lo que no quiere decir que a este respecto no tengan nada que decir los länder, ya que su intervención en la aprobación de la legislación fiscal se produce por medio de la participación necesaria del Bundesrat.
—Que en los procesos europeos de adopción de decisiones (fase ascendente) la participación de la República Federal de Alemania, en tanto que Estado miembro de la Unión Europea, ha de realizarse a través de la actuación de los representantes federales, sin perjuicio de tener que dar entrada también a los representantes de los länder, que actuarán en nombre del Estado alemán, en aquellos asuntos que más directamente les afecten en relación con lo que se denomina su “soberanía cultural” (la enseñanza, la cultura y la radiodifusión). Por su parte, las eventuales sanciones que deba soportar la República Federal de Alemania por la falta de transposición o el incumplimiento del derecho europeo (fase descendente) que sean atribuibles a la actuación de los länder, habrán de ser soportadas, en parte, por estos.
—Que la actividad pública de todos los órganos estatales, tanto de la Federación como de los länder, ha de estar inspirada en el principio de lealtad federal (o comportamiento federal amistoso); principio que lejos de ser una mera formulación abstracta o una simple declaración de intenciones, tiene significados y consecuencias concretos, tal y como se ha encargado de señalar el Tribunal Constitucional Federal alemán, y cuyo fin último radica en “mantener dentro de ciertos límites los egoísmos de la Federación y de los länder”, de modo que cuando se produzca una divergencia de posiciones entre ambos no se permite que una parte sufra serios perjuicios por el mero hecho de que la otra adopte medidas que exclusivamente tengan en consideración sus propios intereses.
—Que la cuestión de la soberanía, por más que siga apelándose a ella para explicar las relaciones entre la Federación y los länder, carece, en buena medida, de sentido, en tanto que se trata de un criterio que en la actualidad ha perdido gran parte del significado tradicional que tenía. Hay otro haz de cuestiones mucho más concretas que una vez estudiadas nos permiten tener una visión adecuada y certera de cómo se distribuye el poder en el Estado federal alemán y, finalmente, determinar en qué consiste uno de los elementos más característicos de este: la distribución de facultades legislativas entre la Federación y los länder. En realidad, el Estado federal alemán se puede entender sin necesidad de responder a la pregunta sobre si los länder son o no soberanos, porque este es un terreno en el que predomina la vaguedad y la falta de precisión.
Aunque esbozadas de manera inevitablemente apretada, dadas las características de un escrito como el presente, creo que estas son algunas buenas lecciones que podemos aprender del federalismo alemán para acometer, finalmente, una reforma de nuestra organización territorial del Estado. Reforma que, si quiere seria y profunda, habrá de tener calado constitucional. Ello exige, lógicamente, que, al menos los dos grandes partidos de ámbito nacional se pongan de acuerdo para llevarla a cabo, y si además a esa iniciativa se suman todos los restantes, o, al menos, muchos de ellos, mejor que mejor. Esta es otra lección que podríamos aprender de nuestros amigos alemanes, que en poco más de sesenta años de vida de su Constitución federal la han reformado ya en casi sesenta ocasiones.
Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional de la UAM y autor de los libros El federalismo alemán en la encrucijada y La reforma constitucional del federalismo alemán.