En la tarde de esta Nochebuena se anunció que el Acuerdo de comercio y cooperación entre la Unión Europea y el Reino Unido (RU) quedaba cerrado. Al día siguiente se podía consultar en inglés. El 30 de diciembre se firmaba y antes de la cena de Nochevieja ya estaban publicadas íntegramente sus 1.500 páginas en las 24 lenguas oficiales. Eficacia, transparencia y respeto a la ciudadanía en la UE por las instituciones europeas.
Antes de tomar las uvas de Nochevieja, la ministra de Asuntos Exteriores quiso emular el éxito de la UE lanzando unas declaraciones atropelladas sobre las «bases» de un acuerdo de España con el Reino Unido sobre Gibraltar. No se ha dado a conocer el texto del acuerdo, si es que hay un texto articulado o simplemente escrito y público. España solo ha logrado los «cimientos» (sus palabras) de un acuerdo secreto: ineficacia y secretismo, frente a la inmediata luz pública en la UE. Y desprecio al derecho de la ciudadanía a conocer cómo manejan los responsables políticos nuestros intereses esenciales. Verdad razonada allí, propaganda atropellada aquí.
El análisis jurídico y político que se pudiera hacer se limitará a frases exultantes de la ministra González Laya y no sobre un texto público objetivable. Se negó a dar un texto escrito del acuerdo adoptado. Generalmente se conoce el texto de un acuerdo el mismo día de la adopción de su texto, antes de la rúbrica o autenticación del mismo; así lo hace la UE y los Estados civilizados. Y la razón peregrina del acuerdo secreto, según la ministra, es que antes lo deben conocer los parlamentarios en las Cortes. Si de verdad ha habido un acuerdo, lo debe conocer y aceptar el Gobierno reunido en Consejo de Ministros; se envía al Consejo de Estado y, luego, a las Cortes donde se publicará en su Boletín Oficial. Falsa coartada de la ministra.
Es importante señalar que la única mención a Gibraltar en el texto del Acuerdo comercial publicado (el de la UE con el Reino Unido) es en una disposición final: «El presente Acuerdo no se aplicará a Gibraltar ni tendrá efectos en dicho territorio». Muy tranquilizador. Y es una no pequeña derrota del Reino Unido: UE 1, RU 0.
Recordarán que cuando se adoptó el texto inicial del Acuerdo de Retirada en 2018 hubo alarma en España, en su Gobierno, en los partidos de la oposición y en los medios de comunicación debido a que varios preceptos de aquel (la redacción combinada del art. 3 y del 184) pudieran interpretarse que el Acuerdo comercial se aplicaría a Gibraltar. Ello hubiera derogado lo acordado internamente en las Orientaciones del Consejo Europeo de 2017 que reservaba la competencia a España. A instancias de España, entonces, el Consejo Europeo y la Comisión confirmaron que cuando el Reino Unido abandonase la Unión, Gibraltar no estaría incluido en los acuerdos generales de relación futura. Aunque el RU tuvo que aceptar esa interpretación en carta oficial a la UE, el Gobierno británico insistía, de cara al consumo interno, que no dudaba de su soberanía sobre Gibraltar y que negociaría el acuerdo comercial «en nombre de todos sus territorios, incluido Gibraltar». La embestida de algunos medios de comunicación españoles, agnósticos del derecho internacional, y la falta de técnicos en los partidos de la oposición hicieron el resto arremetiendo contra el Gobierno español por la forma política de sellar la duda sobre Gibraltar. La diplomacia y la Asesoría Jurídica internacional del Ministerio cerraron todas las escapatorias con el cruce de cartas interpretativas, de gran tradición jurídica en la práctica diplomática.
Se comprueba su eficacia si se lee el texto del Acuerdo comercial UE-RU: se puede observar que el RU se ha tragado su fanfarronería, pues una decena larga de territorios administrados por el RU, incluido Gibraltar, se han quedado fuera del Acuerdo comercial en vigor desde el 1 de enero. Se reconfirma una posición coherente con el Derecho de Naciones Unidas: un territorio pendiente de descolonizar no puede asimilarse al resto del territorio de soberanía de un Estado. Según la Resolución 2625 (1970), de valor consuetudinario vinculante, el territorio de una colonia tiene «una condición jurídica distinta y separada de la del territorio del Estado que lo administra», y esa condición existirá hasta que el territorio no autónomo haya sido descolonizado. Desde el ingreso británico en 1973, la UE estimó que Gibraltar no era territorio «natural» del Reino Unido y su cordón umbilical con la UE estaba en la asunción de las relaciones internacionales de la colonia (art. 355.3 TFUE actual). También el Tribunal de Justicia de la UE había reconfirmado que Gibraltar no forma parte del Reino Unido (por ejemplo, 1.06.2017, C-591/15).
Esto no excluye la posibilidad de celebrar un acuerdo separado entre la Unión y el Reino Unido sobre la situación de Gibraltar con el acuerdo previo del Reino de España, dado que, de momento, España no ha logrado negociar todos los flecos pendientes con el RU. De momento, solo el Acuerdo en materia de fiscalidad y protección de los intereses financieros entre España y el RU en relación con Gibraltar de marzo de 2019 y autorizado por las Cortes en septiembre de 2020. Desde 1713, tratado de Utrecht, no habíamos celebrado un tratado con el RU sobre Gibraltar; solo acuerdos no normativos. Es un acuerdo de esencial importancia previsto y perfilado en el Protocolo sobre Gibraltar del Acuerdo de Retirada. Se negoció con mucha diligencia y resultado aceptable. Ese tratado, si llegara a entrar en vigor y se aplicara bien, pondría cierto orden en los impuestos y tasas gibraltareñas y seguridad a las arcas públicas españolas y europeas. Es sabido cuánto ha dañado a la Hacienda española la falta de alineamiento de la escasa fiscalidad de Gibraltar con la de España y la UE. Claro que esa circunstancia delimitada tiene un efecto multiplicador por la enorme red de delincuencia que se dedica al contrabando desde el lado español y con demasiadas complicidades e ineficiencias públicas y privadas desde nuestro territorio.
Poco se pueden comentar las frases de la ministra sobre el contenido del cimiento de acuerdo: que habrá unión aduanera y libre circulación de personas con el régimen de Schengen. De momento no sabemos más. España, 0, Gibraltar, 2.
Dos regalazos de la generosa España. Gibraltar no dispuso de ese beneficio doble cuando el Reino Unido era miembro de la UE (no formó parte del espacio Schengen). Aún sin tales beneficios, el destino y prosperidad de Gibraltar se disparó de la nada al infinito desde el ingreso del Reino Unido en 1973. Gibraltar conoció desde entonces un auge económico: de depender del presupuesto británico (base y astilleros) pasó a depender de sus propias iniciativas empresariales y societarias generando su actividad económica miles y miles de empleos para los gibraltareños y para decenas de miles de españoles. A su activismo económico se le añadirá, ahora, el ser un espacio aduanero europeo y de libre circulación Schengen. Compartirán los beneficios del entorno europeo.
Los deseos del ministro británico D. Liddington, en una conferencia en Madrid, de una gran área de «prosperidad y cooperación compartida» se han realizado hasta el punto de que el objetivo británico ha sido adoptado como propaganda del Gobierno de España y de los políticos del Campo de Gibraltar. Nuestra prosperidad dependiente de Gibraltar por la incapacidad de todos los Gobiernos de España de generar vida económica propia en el Campo de Gibraltar en igualdad de condiciones.
Y el regalo ¿a cambio de qué? De que sigan dando trabajo a 10.000 españoles en un país con un paro endémico, permanente, de más tres millones. Como siempre, desde que cedimos una zona neutral en 1728 para separar las guarniciones, lazaretos, cementerios, etc.-y se apoderaron del istmo-, cesiones y cesiones sin compensaciones. Esperemos a nuevos compromisos con el Reino Unido en materia de gestión de los residuos, investigación científica y pesca. Y a ver si empatamos el partido. Con luz y taquígrafos.
Araceli Mangas Martín es Académica de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas y catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la UCM.