Puede haber privilegios entre comunidades autónomas? ¿Puede haber privilegios entre ciudadanos? Es evidente que no. Uno de los valores de nuestra Constitución es la igualdad. Y un privilegio es la negación de la igualdad.
Sin embargo, lo que sí puede y debe haber son diferencias que no supongan desigualdad, que no sean discriminatorias porque obedecen a causas objetivas y razonables. Por ejemplo, no es discriminatorio dar un trato diferente a los disminuidos físicos en función de sus circunstancias específicas, sino que es un deber, fundado en una causa objetiva y razonable –la disminución física–, precisamente para que sus relaciones con los demás ciudadanos sean iguales. Asimismo, una comunidad geográficamente tan alejada de la Península como Canarias debe tener un trato específico diferente en tanto que esta distancia, una causa objetiva y razonable, pueda dar lugar a discriminación.
Este veto a todo privilegio está asegurado en diversas cláusulas constitucionales. El art. 14 CE establece la igualdad ante la ley sin que pueda prevalecer discriminación alguna. El art. 9.2 CE obliga a los poderes públicos a promover la igualdad real y efectiva entre personas y grupos. El art. 139.1 CE garantiza los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Otros preceptos, que no enumeraremos, concretan estos principios. Finalmente, para lo que nos interesa, es de especial relevancia el art. 138.1 CE, según el cual “las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales”.
En este contexto, el concierto económico vasco y el convenio navarro (a los que aludiremos indistintamente con el término concierto) son unos procedimientos de financiación distintos al resto de las comunidades autónomas que no pueden dar lugar a privilegio alguno. Son diferentes porque están incluidos, como excepción al sistema general de las demás comunidades, en la disposición adicional primera de la Constitución, que reconoce los derechos históricos de los territorios forales; pero no pueden ser desiguales, ya que, si lo fueran, serían discriminatorios y, por tanto, inconstitucionales.
La semana pasada, el primer secretario del PSC, Pere Navarro, se pronunció sobre este tema en términos equívocos. Dijo que había que eliminar los privilegios en materia de financiación autonómica que suponen los sistemas de concierto mediante la reforma de la Constitución. Inmediatamente se entendió, como es natural, que en una futura reforma constitucional se debía suprimir el sistema de concierto para estas dos comunidades. La reacción contraria del PSOE fue inmediata y contundente.
Pero también cabe otra interpretación a las confusas palabras de Navarro: simplemente trataba de decir que se debía evitar que el desarrollo y aplicación del concierto fuera discriminatorio. Si es así, no sólo tiene toda la razón, sino que ello es lo que sostienen, entre otros, tanto el PSC como el PSOE.
Efectivamente, el PSC sostiene en su propuesta de reforma federal que se deben “corregir las disfuncionalidades resultantes de los sistemas de convenio y concierto” mediante una “corrección solidaria del privilegio foral en el cupo”. Por su parte, el PSOE reafirma que se debe mantener el reconocimiento constitucional del concierto “sin perjuicio de perfeccionar algunas deficiencias en su aplicación práctica”. El mismo Óscar López, secretario de organización del PSOE, da en el clavo al sostener que “una cosa es el concierto y otra es el cupo (...) El cupo puede discutirse igual que el régimen general de financiación”. El cupo, como se sabe, es la aportación financiera vasca a la hacienda general.
Si Navarro se hubiera limitado a sostener, inequívocamente, aquello que figura en el proyecto de su partido, no se habría producido ninguna discrepancia con el PSOE ni confusión alguna. El concierto, como método, es neutro, y en sí mismo no es discriminatorio. Las dos leyes estatales que lo regulan insisten repetidamente en que el cálculo del cupo debe hacerse teniendo en cuenta el principio de solidaridad. Por tanto, el problema no está en este método, sino en su aplicación; no está en el sistema de concierto, sino en el modo de calcular el cupo.
Y en esto último el concierto es discriminatorio. Según un analista vasco tan ecuánime como J.M. Ruiz Soroa ( El Correo 2/V/2012), “el sector público vasco dispone de un 60% más de financiación por cabeza que la media de las comunidades autónomas españolas. Donde los demás tienen un euro por ciudadano para organizar la sanidad y la enseñanza, el Gobierno vasco tiene más de un euro y medio. ¿Se debe esta sobrefinanciación a su mayor riqueza y productividad? No, se debe a la circunstancia de poseer un sistema de financiación privilegiado (...)”.
El concierto no es un privilegio, es un sistema diferenciado de financiación. En cambio, los resultados de la aplicación del concierto son un claro privilegio y hay que proceder a su reforma para que sean conformes a la Constitución.
Francesc de Carreras, catedrático de Derecho Constitucional de la UAB.