¿Es la última propuesta sobre Unión Bancaria lo que necesita la banca europea?

La iniciativa busca restringir la recapitalización precautoria a casos en los que la entidad sea claramente solvente y de manera temporal.

La Unión Bancaria se apoya en un código normativo único que garantiza la aplicación coherente y uniforme del marco regulatorio al conjunto del sector bancario en toda la UE. El Mecanismo Único de Resolución constituye el segundo pilar de la Unión Bancaria, empezó su funcionamiento en 2015 y se apoya normativamente en lo que se conoce como el marco de gestión de crisis y seguro de depósitos (CMDI), compuesto por tres normas: Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria (BRRD), Reglamento del Mecanismo Único de Resolución (RMUR) y Directiva de Fondos de Garantía de Depósitos (DFGD), que se aplican en las diferentes etapas del ciclo de vida de los bancos en dificultades.

El CMDI ha instaurado importantes principios, como la sustitución del "bail-out", o rescate de la entidad con cargo a los fondos del contribuyente, por el "bail-in", por el que el coste de la resolución de los bancos se cubre en primer lugar a través de los propios recursos del banco (es decir, accionistas y acreedores). Para facilitar la aplicación del "bail-in", se exige a las entidades el cumplimiento con el requerimiento mínimo de fondos propios y pasivos elegibles (MREL, por sus siglas en inglés), que es adicional a los requisitos prudenciales de capital. La normativa de la UE se ve complementada por los marcos regulatorios nacionales para liquidación de entidades. España no cuenta con regulación específica para la liquidación de entidades, aplicándose la normativa concursal general.

El pasado 18 de abril, la Comisión Europea presentó su propuesta para reformar el CMDI. A pesar de producirse pocas semanas después de las turbulencias financieras en EEUU y Suiza, no se trata de una reacción a estos episodios de crisis, ya que la propuesta llevaba varios años en preparación.

Hasta la fecha, sólo ha habido dos casos de resolución: el del Banco Popular Español y el de las filiales eslovena y croata de Sberbank (se decidió que no era necesario resolver la matriz austríaca de Sberbank). Pero ello no es debido a que no hubiera más entidades en crisis. Al contrario, otras entidades han sido declaradas inviables, en particular, los bancos letones ABLV y PNB Banka y los bancos italianos Banca Popolare di Vicenza y Veneto Banca. Sin embargo, al considerar que no concurría interés público en estos casos, estas entidades fueron liquidadas por las autoridades nacionales con arreglo a sus respectivos marcos jurídicos nacionales, y en algunos casos con un uso de los fondos del contribuyente más generoso, en lugar de resueltas por la europea Junta Única de Resolución sobre la base de la normativa europea común. Como reacción a estos casos, la reforma del CMDI busca ensanchar el concepto de interés público y aumenta la carga de la prueba sobre la autoridad de resolución para demostrar que no concurre interés público.

Desde el lanzamiento del segundo pilar de la Unión Bancaria, se han registrado también casos de entidades que han recibido fondos públicos sin ni siquiera haber sido declaradas inviables o con probabilidad de serlo (Foltf, por sus siglas en inglés). Se trata, por ejemplo, del banco italiano Monte dei Paschi di Siena, beneficiario de la denominada recapitalización precautoria. La propuesta de CMDI busca restringir el uso del instrumento de recapitalización precautoria a casos en los que la entidad sea claramente solvente y que el apoyo sea estrictamente temporal, aumentando los requisitos para determinar desde el inicio la duración del apoyo y la estrategia de salida.

Las entidades tienen que contribuir por ley a los Fondos de Garantía de Depósitos Nacionales (FGD). No obstante, hasta la fecha, los FGD no han podido desplegar todo su potencial como herramienta de gestión de crisis en la UE. Por ello, la reforma del CMDI persigue facilitar que los recursos de los FGD se puedan emplear más allá de su función básica de desembolsos. Por un lado, en caso de liquidación, el proceso de transferencia de activos de la entidad en liquidación puede ser demasiado largo, traduciéndose en un deterioro material de dichos activos y por tanto, una pérdida para los acreedores de la entidad. Los recursos de los FGD podrían facilitar las transferencias, con la consiguiente mejora para el conjunto del sistema financiero. Por otro lado, la propuesta de CMDI aclara que las aportaciones del FGD contarán a efectos del requisito mínimo de "bail-in" del 8%, facilitando así el acceso a los recursos del Fondo Único de Resolución.

La propuesta de CMDI mantiene en 100.000 euros la protección otorgada por titular y entidad adherida a los FGD. Únicamente se ensancha la protección otorgada por los FGD para cubrir a entidades públicas (como hospitales, escuelas y ayuntamientos), así como al dinero de los clientes depositado en determinados tipos de fondos de clientes (como sociedades de inversión y entidades de pago y de dinero electrónico). De este modo, se mantiene el sistema existente antes de las turbulencias financieras en EEUU, que motivaron que las autoridades estadounidenses activaran la denominada excepción sistémica para favorecer la cobertura por el FDIC de todos los depósitos, también de los no garantizados, de Silicon Valley Bank y Signature Bank.

En estos momentos, los colegisladores (Consejo de la UE y Parlamento Europeo) se encuentran debatiendo sobre la base de la propuesta normativa de la Comisión Europea. Con carácter general, la propuesta de la Comisión es positiva y adecuada, tratando de actualizar el marco jurídico sobre la base de las experiencias acumuladas en los últimos años. No obstante, el sector bancario europeo necesita ir un paso más allá y contar, por fin, con un Fondo de Garantía de Depósitos Único, cuya última fase, la de seguro pleno, debería comenzar en 2024 de acuerdo con la propuesta normativa de la Comisión Europea de 2015. Y además, es necesario diseñar un buen sistema de provisión de liquidez en resolución. Hasta entonces, aunque se formulen propuestas de mejora del marco de gestión de crisis bancarias, no se estará completando la Unión Bancaria, respondiendo a lo que el sector bancario realmente necesita.

Judith Arnal, profesora del Máster de Banca y Regulación Financiera de la Universidad de Navarra. Técnico Comercial y Economista del Estado.

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