En el Consejo Europeo de Bruselas celebrado el 14 de diciembre de 2007, los Estados miembros de la UE decidieron convocar un “Grupo de reflexión”acerca del futuro de la UE. De conformidad con este propósito, el grupo deberá “tener en cuenta las posibles evoluciones tanto en el seno de Europa como fuera de ella”. El Grupo, que estará presidido por el que fuera en su día presidente del gobierno de España, don Felipe González, deberá presentar su informe en junio de 2010. El objetivo del presente consiste en contribuir al debate sobre el futuro de Europa promovido por esta iniciativa del Consejo.
En particular, el presente documento de trabajo pretende establecer una hipótesis acerca del horizonte de la UE en el año 2017. Pueden preverse ciertos escenarios posibles para el futuro de la Unión. En orden ascendente, desde el menos hasta el más integracionista, se proponen los siguientes escenarios: (1) extinción; (2) geometrías variables; (3) statu quo; (4) integración creciente con geometrías variables; (5) integración creciente sin geometrías variables; y (6) unión política.
No obstante, la previsión de posibles escenarios no nos dice nada sobre la probabilidad de que éstos realmente ocurran. Por consiguiente, a efectos de concebir diferentes hipótesis sobre los escenarios probables de la UE (en lugar de sobre escenarios posibles) en los próximos 10 años, tenemos que tomar en consideración los principales determinantes del proceso de integración de la UE. En mi opinión, dichos determinantes son los siguientes: (1) ampliación a nuevos Estados miembros; (2) el grado de diversidad que podría acarrear dicha ampliación; (3) el aumento de la heterogeneidad de intereses que podría producir la ampliación; y (4) la delegación de competencias soberanas clave a la UE. Todos estos factores pueden, bien impedir, bien impulsar la integración de la UE, dependiendo del modo en que actúen en el futuro y del modo en que interactúen entre sí.
Este documento de trabajo demuestra que no es descabellado que se verifique una ampliación de la UE en los próximos 10 años, como mínimo con la adhesión de Croacia, Macedonia, Albania y Montenegro y, como máximo, además de estos países, con la de Bosnia y Herzegovina y Serbia. Si ocurriera esto, aumentaría la diversidad jurídica, política y económica de la UE, dado que todos estos países son de antemano muy diferentes del resto de la Unión. La presencia de partidos políticos nacionalistas en la mayoría de ellos, unida a las divisiones étnico–sociales, podría incrementar el grado de heterogeneidad de intereses en el seno de la UE. No obstante, en lo que se refiere a las competencias, no es de esperar que los Estados miembros cedan nuevas competencias clave (en particular, en materia de defensa y de política exterior) a la UE en los próximos 10 años.
Es probable que la combinación de todos estos factores, por los motivos expuestos en el presente, lleve a situar la evolución de la integración de la UE en un punto entre el actual statu quo y el escenario de las geometrías variables. En otras palabras, la principal hipótesis planteada apunta a que la UE avanzaría en los próximos 10 años hacia una situación en la que se integraría progresivamente en una zona de libre mercado, acompañada de determinadas políticas que se gestionarían a través de mecanismos de geometrías variables.
El movimiento de desintegración aquí pronosticado no es, sin embargo, inexorable. En primer lugar, porque, tal y como nos muestra la historia de la UE, dicho movimiento podría ser el precursor de una integración más intensa a partir de 2017. Y, en segundo lugar, y lo que es más importante, porque en caso de que el liderazgo político sea sólido y esté suficientemente bien orientado, podría suponer un contrapeso para tal tendencia.
Antonio Estella, cátedra Jean Monnet de derecho de la Unión Europea, Universidad Carlos III, Madrid.
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