Espacio Schengen: Un delicado balance entre fronteras interiores y fronteras exteriores

En su reunión extraordinaria del pasado 20 de noviembre, los ministros de justicia e interior constituidos en Consejo de la UE adoptaron un conjunto de medidas de lucha contra el terrorismo. Estas medidas incluyen avanzar en la puesta en funcionamiento de un Registro de Nombres de Pasajeros, luchar contra el tráfico de armas, mejorar la cooperación judicial y el intercambio de información, apuntar a las fuentes de financiación terrorista y reforzar los controles de las fronteras exteriores de la UE. Es esta última medida la que nos interesa aquí.

La regulación detallada del régimen de las fronteras de la Unión Europea se encuentra esencialmente en el denominado Código de Fronteras Schengen cuyo nombre técnico es el de Reglamento 562/2006 por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras. El Reglamento funciona en base a una serie de distinciones fundamentales:

* La distinción entre las fronteras interiores (las fronteras entre los Estados miembros) y las fronteras exteriores (las fronteras entre un Estado miembro y un tercer Estado).

* La distinción entre los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación (ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias; también nacionales de países asociados a la Unión a los que se les haya reconocido derechos de libre circulación equivalentes, como es el caso por ejemplo de Noruega o Suiza, y miembros de sus familias).

* La distinción entre controles en circunstancias normales y controles en circunstancias excepcionales.

La primera distinción es la base del régimen de libertad de movimientos: en circunstancias normales no hay ningún control en las fronteras interiores, que pueden cruzarse libremente, a diferencia de las fronteras exteriores. En circunstancias excepcionales, en cambio, pueden restablecerse los controles en las fronteras interiores (volveremos sobre esto un poco más adelante).

En las fronteras exteriores es de aplicación la distinción entre beneficiarios del derecho a la libre circulación y no beneficiarios.  Los primeros están sometidos a un régimen de inspección mínima a efectos de determinar su identidad. Esta inspección mínima ha de consistir en “la comprobación simple y rápida de la validez, en su caso utilizando dispositivos técnicos y consultando en las correspondientes bases de datos información relativa exclusivamente a documentos robados, sustraídos, perdidos o invalidados, del documento que autoriza a su titular legítimo el cruce de la frontera y de la existencia de indicios de falsificación o alteraciones” (artículo 7, Código Schengen).

Respecto de estas personas la guardia de fronteras también puede consultar las bases de datos nacionales y europeas para asegurarse de que no representan una amenaza para la seguridad interior, el orden público, las relaciones internacionales de los Estados miembros o la salud pública. Sin embargo, estas consultas no pueden tener carácter sistemático ni perjudicar el derecho de entrada de los beneficiarios de la libre circulación.

Quienes no sean beneficiarios del derecho a libre circulación, en cambio, están sometidos a un régimen de inspección minuciosa. Tal inspección incluye la revisión exhaustiva de:

* La autenticidad y validez del documento de viaje que se presenta.

* El cumplimiento de los requisitos migratorios que autorizan la entrada (posesión de visado si fuera necesario, no superación de los plazos de estancia máxima permitida, objeto de la estancia, etc.).

* La ausencia de peligro al orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros.

Es en relación con este último punto donde se encuentra una diferencia fundamental entre los beneficiarios de la libre circulación y los no beneficiarios (además, obviamente, respecto de los requisitos migratorios). Aquí el Reglamento dispone que la comprobación “incluirá” la consulta de los datos de las personas en los ficheros respectivos (y no simplemente que la guardia de frontera “podrá consultar” esa información de forma no sistemática, como en el caso de los beneficiarios de la libre circulación).

La cuestión de hasta qué punto es adecuado suponer que los beneficiarios de la libre circulación significan un riesgo menor para el orden y la seguridad públicos (o, dicho al revés, que los no beneficiarios de la libre circulación significan un riesgo mayor) puede ser largamente discutida y no entraremos en ella aquí. En cualquier caso, como ya señalamos al comienzo, el Consejo de 20 de noviembre incluyó, entre sus conclusiones, una invitación a la Comisión para que presente una propuesta de revisión del Código Schengen que incluya “un control sistemático de los nacionales de la UE, incluyendo la verificación de la información biométrica, en las bases de datos relevantes”. Aunque el comunicado del Consejo no da detalles sobre el alcance exacto de estos controles, el espíritu de la iniciativa parece ser que los beneficiarios del derecho a la libre circulación tengan el mismo nivel de control (o uno parecido) que los no beneficiarios en lo que respecta al riesgo para el orden o la seguridad públicos (obviamente el “control sistemático” no se referirá a las cuestiones estrictamente migratorias).

Uno de los argumentos avanzados en favor de esta propuesta es que el reforzamiento de las fronteras exteriores ha de servir para salvaguardar la supresión de las fronteras interiores. En otras palabras: reforzar los controles hacia afuera para mantener la libertad de movimientos hacia adentro. Más allá de las implicaciones que el reforzamiento de las fronteras exteriores pueda tener en términos de lucha contra la criminalidad, también parece que el argumento intenta ser una respuesta a aquellos sectores que, en clave política interna, piden el restablecimiento permanente de los controles de frontera entre los Estados europeos (el caso de Francia es particularmente claro).

No es la primera vez que aparece esta tensión entre fronteras exteriores y fronteras interiores en épocas recientes. Mediante el Reglamento 1051/2013 se introdujeron importantes cambios en el Código Schengen en lo relativo al restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores. Tal restablecimiento es posible, como régimen general, si existe riesgo grave para el orden público o la seguridad interior.

El Reglamento de 2013, además de especificar los criterios del régimen general, introdujo un procedimiento específico para restablecer los controles cuando existan “circunstancias excepcionales que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores”. Es decir: restablecer los controles en las fronteras interiores temporalmente para salvar a largo plazo la viabilidad de su supresión. El Reglamento fue la respuesta a la situación generada por una afluencia masiva de personas a Italia en 2011 que provocó roces entre este país y sus vecinos, particularmente Francia. Una vez otorgado un permiso de residencia por el gobierno italiano, las personas se desplazaban hacia el norte, lo que hizo que Francia cerrara parte de sus fronteras con Italia y restableciera los controles.

El procedimiento específico para el restablecimiento temporal de los controles es una muestra más de la tensión entre fronteras interiores y fronteras exteriores. En efecto, las circunstancias excepcionales que permiten tal restablecimiento específico son las “deficiencias graves persistentes en los controles de las fronteras exteriores”. El restablecimiento ha de funcionar entonces como una especie de segunda barrera: si el control en la frontera exterior es deficiente, se restablece el control en una o varias fronteras interiores.

A diferencia del restablecimiento de los controles en las fronteras interiores bajo el régimen general, que puede ordenarse por un periodo inicial de hasta treinta días, el restablecimiento específico para la salvaguarda de las fronteras exteriores permite que el periodo inicial sea de hasta seis meses. Pero también a diferencia del restablecimiento ordinario, que los Estados pueden decidir unilateralmente, en el caso específico es necesaria una recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión.

Como se ve, la tensión entre el régimen de las fronteras interiores y el régimen de las fronteras exteriores es una cuestión recurrente en el espacio Schengen. A la luz de los recientes acontecimientos, no parece que esa tensión vaya a desaparecer.

Fernando Arlettaz, Investigador del Laboratorio de Sociología Jurídica. Universidad de Zaragoza. Miembro del SEIPAZ

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