España: la paradoja de un donante cumplidor

Tema

A lo largo de 40 años de democracia y cooperación internacional, la política de ayuda al desarrollo española ha estado moldeada por las normas de la comunidad internacional de donantes.

Resumen

España inició su transición de país receptor a país donante poco después de la llegada al poder de Adolfo Suárez, mediante la creación del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la entrada en el accionariado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este artículo analiza las directrices políticas de la ayuda al desarrollo española y su evolución a lo largo de los diferentes gobiernos de la historia democrática del país.

Mediante el análisis de los preámbulos de los diversos textos legales y estratégicos producidos por estos gobiernos y su contraste con las estadísticas de la ayuda y los informes de revisión entre pares de la OCDE, el artículo explica que la evolución de esta política ha venido motivada fundamentalmente por las normas internacionales. En los orígenes de la cooperación española convergieron tanto la voluntad de España de asumir los compromisos propios de las democracias desarrolladas, como otros objetivos de su acción exterior relacionados con su internacionalización económica o su presencia política y cultural en el mundo. Sin embargo, en el largo plazo, la doctrina internacional sobre ayuda al desarrollo se ha revelado más influyente que cualquier otra lógica política o económica.

Esta influencia ha sido más evidente durante el auge de la cooperación española, cuando la ayuda avanzaba hacia el 0,7% del PIB y tanto el discurso como la práctica de la cooperación se concentraban en el imperativo ético de la reducción de la pobreza, pero también ha existido durante su caída. En los años de los recortes, la ayuda ha española ha seguido evolucionando cualitativamente en el sentido de las recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el cual se ha mostrado comprensivo por la reducción de su volumen en el contexto de la crisis financiera.

Análisis

Los 40 años de democracia española son también la historia de su ayuda al desarrollo. España inició su transición de país receptor a país donante poco después de la llegada al poder de Adolfo Suárez, mediante la creación del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la entrada en el accionariado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En este artículo se identifican las orientaciones políticas establecidas por el Gobierno y el Parlamento para guiar este ámbito de la acción exterior de España en cada fase de su historia democrática, desde la Transición hasta el Gobierno de Mariano Rajoy. Estas orientaciones son identificadas en preámbulos y artículos referidos a principios y fines generales dentro de los principales documentos legales y estratégicos de la cooperación española. El análisis del discurso contenido en dichos textos se contrasta con datos sobre la evolución real de la ayuda obtenidos de las estadísticas de desarrollo de la OCDE y con las evaluaciones del discurso y la realidad de la ayuda en España, realizadas periódicamente por parte de los pares de España en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE.


Figura 1. Orientaciones de la ayuda al desarrollo española, 1976-2015: leyes, estrategias y acuerdos adoptados en el Parlamento o Consejo de Ministros.

(1) Este plan de 1986 puede considerarse el primer documento de planificación de la ayuda española y ha sido publicado recientemente como resultado de la colaboración entre la biblioteca de la AECID y el centro de documentación del Real Instituto Elcano en el marco de la investigación previa a este ARI.


Como se verá a continuación, en los orígenes de la cooperación española convergieron tanto la voluntad de España de asumir los compromisos propios de las democracias desarrolladas, como otros objetivos de su acción exterior relacionados con su internacionalización económica o su presencia política y cultural en el mundo. Sin embargo, en el largo plazo, la doctrina internacional sobre ayuda al desarrollo se ha revelado más influyente que cualquier otra lógica política o económica, tanto durante el auge de la cooperación española como durante su caída.

La transición de país donante a país receptor (1976-1982)

España se inició en la ayuda al desarrollo en 1976 con su adhesión al BID y el establecimiento del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional. Al mismo tiempo, era un país en desarrollo de renta media, según el Banco Mundial, y resultaba elegible para recibir ayuda al desarrollo a los ojos del CAD de la OCDE.

La ayuda concedida por España en la segunda mitad de los 70 y la primera de los 80 apenas llegaba al medio millón de dólares y consistía fundamentalmente en créditos FAD. Estos eran préstamos con garantía soberana condicionados a la adquisición de bienes y servicios españoles. Estaban gestionados por el Ministerio de Comercio y su base jurídica era un decreto de estímulo de la actividad económica nacional.

A pesar esta lógica económica y la falta de una institucionalidad propia, el surgimiento de la ayuda al desarrollo española tenía su importancia política. Según Arenal (1994, p. 188), “los Gobiernos de Adolfo Suárez desde el inicio mismo de la transición política, consideraron la necesidad de poner en marcha una política de cooperación al desarrollo al estilo de la que venían practicando los países occidentales (…)”.

La ayuda versátil de los Gobiernos de Felipe González (1982-1996)

En la segunda mitad de los 80, los Gobiernos socialistas introdujeron diversos cambios institucionales que elevaron el perfil propio de la ayuda como política pública. En 1986, la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional adoptó el primer plan anual de cooperación internacional (PACI), el cual contenía las primeras orientaciones estratégicas plurianuales de la cooperación española. En 1988, se estableció la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y se empezaron a formalizar las relaciones bilaterales de ayuda mediante la firma de Convenios de Amistad y Cooperación.

Como se puede ver en la Figura 1, estos desarrollos institucionales anticiparon un fuerte aumento del presupuesto de cooperación, el cual se multiplicó prácticamente por cuatro entre 1988 y 1992. Fue precisamente entonces cuando España entró en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, pasando a ser plenamente reconocido como un país donante.

España la paradoja de un donante cumplidor-1

Según las orientaciones plurianuales contenidas en el PACI de 1987, estos desembolsos debían reportar a España diversos beneficios propios, además de responder a una obligación ética de solidaridad. En este sentido, el decreto por el que se estableció la AECI, atribuyó a la cooperación española tanto el objetivo de promover el crecimiento económico y el progreso social en países en desarrollo, como de favorecer vínculos de comprensión mutua y cooperación entre países desarrollados y en desarrollo. Igualmente, las orientaciones adoptadas por el Congreso de los Diputados en 1992, si bien reconocieron la obligación de España de comprometerse con el 0,7%, no sólo vincularon la ayuda al crecimiento económico de los países en desarrollo, sino también a la paz, la seguridad y la estabilidad internacional, y al refuerzo de las relaciones exteriores españolas. En este sentido, se enunciaron objetivos como el incremento de los intercambios y la presencia política de España, la difusión de la experiencia democrática española, y la expansión de la cultura hispánica y la economía española.

El Pacto por la Solidaridad y la ayuda durante la era Aznar (1996-2004)

Durante la primera legislatura de José María Aznar, el crecimiento de la ayuda al desarrollo se vio frenado por las restricciones presupuestarias que caracterizaron los años de convergencia financiera previos a la creación del euro. Sin embargo, en su segunda legislatura, el Gobierno renovó su compromiso con el 0,7% y se comprometió con metas intermedias en foros internacionales de la importancia de la Conferencia de Monterrey sobre financiación del desarrollo o el Consejo Europeo de Barcelona que sirvió de lanzamiento de la cooperación Euromediterránea. Estos compromisos motivaron un crecimiento de la ayuda a partir de 2000, como se puede ver en la Figura 2, y nuevos desarrollos institucionales como la adopción de la Ley de Cooperación Internacional o el I Plan Director de la Cooperación Española.

Los preámbulos de estas normas reafirmaron la voluntad del país de cumplir con los compromisos adoptados en foros internacionales, la idea de que la ayuda es parte de la política exterior de los países democráticos y el principio de solidaridad como fundamento de esta política pública. Cabe señalar también que las exposiciones de motivos de estos dos textos no recurrieron a argumentos basados en el interés propio de España y el primer Plan Director proclamó la erradicación de la pobreza como el objetivo principal y transversal de toda la cooperación española, buscando explícitamente alinearla con las tendencias internacionales de la comunidad de donantes.

Por otra parte, tanto el Plan como la Ley afirmaban que el impulso a la ayuda española contaba con un amplio consenso político y social. En efecto, cuando el Partido Popular llegó al Gobierno en 1996, todos los partidos políticos con representación parlamentaria habían suscrito formalmente el Pacto por la Solidaridad, un compromiso con el aumento y la mejora del ayuda auspiciado por el movimiento 0,7%.

El compromiso internacional del 0,7% se había convertido en la primera mitad de los 90 en una reivindicación ciudadana considerada un hito en el surgimiento de los nuevos movimientos sociales, posteriores a la transición democrática. Este movimiento comenzó con la recogida de 6.000 firmas por parte de un pequeño grupo informal de personas que reclamaban la inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de una partida de ayuda equivalente al 0,7% del PIB, en línea con la Resolución de la Asamblea General de la ONU de 1972. Poco a poco, esta petición atrajo el apoyo de más ciudadanos, ONG y medios de comunicación y derivó en manifestaciones y demostraciones, como acampadas permanentes frente a edificios públicos e incluso huelgas de hambre. Cuando las movilizaciones terminaron en 1996, no solamente los partidos con representación parlamentaria y responsabilidad sobre los Presupuestos generales del Estado habían suscrito el Pacto por el 0,7%, sino que también numerosos representantes en el nivel de gobierno municipal y autonómico habían comprometido sus propios presupuestos respondiendo a las peticiones ciudadanas.

En 1998 y 2002 las evaluaciones de la cooperación española por parte de sus pares del CAD de la OCDE reconocieron el esfuerzo realizado por el país para incrementar su presupuesto de ayuda. Asimismo, elogiaron el establecimiento de la reducción de la pobreza como objetivo transversal de toda la cooperación española y destacaron los compromisos realizados por el Gobierno ante la UE y las Naciones Unidas para alcanzar un nivel de AOD del 0,33% sobre el PIB en 2006 y la adhesión a la iniciativa Copenhague 20/20, según la cual los donantes debían dedicar el 20% de su ayuda a sectores sociales.

Si bien los informes del CAD valoraron muy positivamente los compromisos realizados por España hasta entonces, señalaron también la falta de alineamiento de algunos de sus programas con dichos compromisos. Más concretamente, estos informes cuestionaron la contribución a la reducción de la pobreza de los créditos FAD, los programas de becas y la cooperación cultural. Recomendaban usar más subvenciones y menos préstamos ligados, así como revisar las preferencias geográficas de la ayuda española.

El imperativo ético y la renuncia al interés propio en los Gobiernos de Zapatero (2004-2011)

Cuando Rodríguez Zapatero tomó el poder en el contexto de la guerra de Iraq, considerado el final del consenso español sobre política exterior, decretó la retirada de las tropas españolas en este país y anunció su retorno al multilateralismo. En los años siguientes, la cooperación al desarrollo aumentó su dotación presupuestaria, alcanzando su máximo histórico en 2009, con 5.000 millones de dólares y un 0,46% de peso sobre el PIB. En esa época, se adoptaron dos planes directores y una nueva ley en la que se reforzaba la orientación estratégica de la cooperación hacia la reducción de la pobreza.

El II Plan Director de la Cooperación Española adoptado en 2005 declaró que la erradicación de la pobreza era un imperativo ético. Con esta perspectiva, la política de cooperación fue rebautizada como política de desarrollo y se anunció su alineamiento con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como un aumento progresivo de la AOD que debería alcanzar en el corto plazo una ratio del 0,5% sobre el PIB.

En el año 2006, 10 años después de la adopción del Pacto por la Solidaridad, la Coordinadora de ONG de Desarrollo de España (CONGDE) impulsó un nuevo pacto de Estado contra la Pobreza en el que todos los partidos con representación parlamentaria suscribieron la idea de la ayuda como imperativo ético y afirmaron la importancia de cumplir con los compromisos internacionales asumidos por España en materia de desarrollo a lo largo de su trayectoria democrática. El Pacto incluía también referencias a los ODM, el compromiso de alcanzar el 0,7% antes de 2012 y de reducir los niveles de ayuda rembolsable y ayuda ligada.

Este consenso fue invocado por el propio presidente Rodríguez Zapatero en el preámbulo del III Plan Director, elaborado en 2009 en el contexto de la crisis financiera internacional, para reafirmar el compromiso de España con la reducción de la pobreza y la necesidad de mantener los niveles de ayuda. El Plan anunciaba también una reforma de la ayuda rembolsable que tuvo lugar en 2010 con la adopción de las leyes del FONPRODE y del FIEM, mediante las cuales la financiación para la internacionalización de la empresa española y la ayuda al desarrollo quedaron definitivamente separadas en dos fondos independientes. El preámbulo de la Ley FONPRODE afirmaba que objetivos tan diferentes requerían instrumentos y recursos humanos específicamente adaptados a la consecución de cada propósito y se apoyaba a las posiciones del PNUD y el CAD de la OCDE contrarias a la ayuda ligada.

Los informes de revisión del CAD de estos años fueron muy positivos con la evolución cuantitativa y cualitativa de la ayuda española. El informe de 2007, además de elogiar el compromiso de alcanzar el objetivo del 0,7% del PIB antes de 2012, destacaron el compromiso de España con África Subsahariana, su nueva estrategia de acción humanitaria y el aumento de sus contribuciones multilaterales.

Cuatro años después, el informe de 2011 constató los recortes de ayuda aplicados en los años 2009 y 2010 y los justificó en el contexto de la crisis financiera internacional y su fuerte impacto en España. Más aún, el informe reconocía el compromiso del Gobierno en el mantenimiento de la meta del 0,7% en el horizonte de 2015, así como el fuerte consenso político y social al respecto. Sin embargo, en ese mismo año, el mismo Gobierno acabaría realizando un recorte adicional de 600 millones de euros en el presupuesto de ayuda.

El periodo Rajoy (2011-2015)

La AOD española siguió reduciéndose durante los años de gobierno de Mariano Rajoy, dentro de un ajuste presupuestario más amplio, supervisado por las instituciones europeas e internacionales. Este contexto fue considerado en el preámbulo del IV Plan Director de 2013, firmado por el propio Rajoy, para formalizar la renuncia temporal al objetivo del 0,7%. Por lo demás, el nuevo Gobierno mantuvo la misma narrativa de los planes anteriores basada en la solidaridad y la lucha contra la pobreza y no introdujo ningún cambio legal significativo en el sistema de la cooperación española.

En ese mismo año 2013, el CAD emitió un informe de seguimiento de la revisión entre pares de 2011 en el cual constató el rápido descenso del presupuesto de ayuda española, pero volvió a insistir en la existencia de un compromiso político sobre su recuperación en el largo plazo, cuando el crecimiento volviera a la economía española. Además, el CAD valoró muy positivamente la decisión de dejar de computar préstamos ligados como AOD a partir de 2011. Como se puede observar en la Figura 3, a pesar de la caída de su ayuda en términos absolutos, la cooperación española evolucionaba cualitativamente en el sentido de las recomendaciones de sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo.

España la paradoja de un donante cumplidor-2

No obstante, un nuevo informe del CAD publicado en 2016, cuando la AOD española encadenaba cinco años de recortes con un descenso acumulado del 68%, adoptaba un tono ligeramente distinto. El informe destacaba cómo el país se había alejado del esfuerzo medio del CAD, retrocediendo a niveles previos a su ingreso en el mismo y sin ofrecer información clara respecto a su posible recuperación. Más aún, el V Plan Director aprobado en Consejo de Ministros un año después no contenía un preámbulo como el de las ediciones anteriores y no establecía una visión estratégica de esta política, ni desde el punto de vista cualitativo ni cuantitativo.

El cumplimiento de las normas internacionales como motor de la ayuda española

Del análisis anterior se puede deducir que la narrativa de la política española de cooperación ha evolucionado de forma lineal. En los años 80 y primeros 90, la ayuda se presentaba como una política versátil, vinculada tanto a obligaciones internacionales como intereses nacionales, mientras que en la segunda mitad de los 90 se abandonan los argumentos basados en el interés propio y el objetivo de reducción de la pobreza dominó el discurso sobre la ayuda. Este discurso se reforzó progresivamente con referencias al principio de la solidaridad, la idea de un imperativo ético universal y diversos acuerdos internacionales.

El rechazo a los intereses económicos y comerciales es probablemente el mejor ejemplo de esta evolución. La promoción de bienes, servicios y profesionales españoles se consideraba un valor añadido de la política de cooperación en sus inicios, compatible con la solidaridad y las obligaciones internacionales. Sin embargo, este enfoque fue omitido en los Planes Directores de la Cooperación Española cuya elaboración se inició en 2000 e incluso explícitamente rechazado en la Ley del FONPRODE en 2010. Los preámbulos de estos planes también evitaron poner en valor la cooperación como instrumento de preservación de lazos culturales, algo que estaba muy presente en el discurso de la ayuda española en sus inicios.

Las estadísticas de la OCDE muestran además que estos cambios en el discurso de la ayuda han tenido consecuencias en su evolución real. Como se puede ver en la Figura 3, España ha reducido drásticamente el peso de la ayuda ligada, la ayuda rembolsable y la ayuda a sectores económicos y productivos. Estas reducciones continuaron incluso después de la crisis financiera, a pesar del interés en reactivar la economía española por la vía de las exportaciones. También, el porcentaje de la ayuda dedicada a países de América Latina ha descendido mientras desaparecían las referencias a los vínculos históricos de España en el discurso.

Esta evolución, tanto en el discurso como en la práctica de la ayuda, ha estado claramente alineada con las recomendaciones dirigidas a España por sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y, de hecho, sus informes así lo han reconocido. Los primeros informes del CAD cuestionaban los créditos FAD y la concentración de la ayuda española en América Latina junto con algunos programas claramente orientados a esta región, como las becas y la cooperación cultural. Por el contrario, los informes más recientes han reconocido el cumplimiento de España con la doctrina internacional sobre la ayuda al no computar como AOD los créditos ligados y reforzar la cooperación con África. Todos estos cambios fueron considerados coherentes con el objetivo de reducir la pobreza que ha presidido la cooperación al desarrollo en el cambio de milenio.

Por último, cabe añadir que el comportamiento cumplidor de España ya ha sido señalado en otros trabajos sobre su acción exterior. En el ámbito de la UE, Börzel (2002) caracteriza a España como un policy-taker en lugar de un policy-maker y Molina (2018) como el buen alumno de la integración europea. Más aún, este comportamiento sería coherente con otros estudios sobre su política de ayuda aun cuando estos han estado por lo general más centrados en analizar su gestión que en identificar sus orientaciones políticas. Alonso (2005), en un estudio sobre la ayuda española entre 1979 y 2003, identificó la falta de compromiso político como una de las razones de sus distintas limitaciones. Larrú y Tezanos (2012), tras analizar la distribución de su ayuda entre 1997 y 2009, concluyeron que España no tenía una estrategia de especialización. Olivié (2011) indicó que la razón de ser de la cooperación española en Vietnam no era ni el interés del donante, ni la necesidad del receptor, sino en el deseo de España de seguir a otros países donantes.

Conclusiones

La paradoja del donante cumplidor

Desde el punto de vista cuantitativo, la ayuda española ha seguido cuatro fases distintas. En sus inicios, durante la transición y los primeros Gobiernos socialistas, la ayuda se situó en torno a los 500 millones de dólares. Seguidamente, en el paso de los 80 a los 90, la ayuda se multiplicó por cuatro al tiempo que el país ingresaba en el CAD y se mantuvo constante hasta los primeros años 2000. En el nuevo milenio, la ayuda aumentó de manera constante y significativa hasta superar los 5.000 millones de dólares y, finalmente, entre 2011 y 2015, se acumularon recortes hasta volver a niveles de los 80.

Estas fases se solapan con los ciclos políticos de la democracia española e indican ausencia de correlación entre volumen de ayuda e ideología o liderazgo político, lo cual sería coherente con el hecho de que los cambios cualitativos en esta política hayan sido más bien progresivos. Todo ello refuerza además la importancia de los Pactos por la Solidaridad y contra la Pobreza firmados en 1996 y 2006 por todos los partidos políticos relevantes, los cuales a su vez hacían referencia al compromiso internacional del 0,7% y otros elementos de la doctrina internacional sobre cooperación al desarrollo.

Aunque España nunca alcanzó el objetivo del 0,7%, su esfuerzo presupuestario siempre ha cumplido con las expectativas del CAD. Sus informes iniciales destacaron el crecimiento de la ayuda en términos absolutos y relativos. Más tarde, los informes elogiaron a los Gobiernos de Aznar y Rodríguez Zapatero por establecer y cumplir metas intermedias en la carrera hacia el 0,7%. Recientemente, cuando la AOD española se ha reducido tan drásticamente, el CAD se ha mostrado comprensivo con la situación financiera española y coherente con las exigencias sobre su déficit trasladadas a España por los mismos socios a través de otros organismos internacionales. Por consiguiente, se puede decir que hasta en su alejamiento del objetivo del 0,7%, España ha actuado hasta ahora conforme a las normas internacionales según la interpretación de sus pares en el CAD. Más aún, la prolongada y acusada caída de la AOD española ha revelado la ausencia de apoyos relevantes a esta política en el plano doméstico, dado que los valedores tradicionales de la misma, las ONG de desarrollo, han basado su posición exclusivamente en el cumplimiento del 0,7% y otras normas de la comunidad internacional.1

No obstante, el último informe de este organismo, emitido en 2016, por primera vez indica cierta falta de claridad sobre la recuperación de la ayuda española y fue seguido de un Plan Director, aprobado en 2017, sin referencias a los recursos económicos y sin un preámbulo con una declaración política similar a la de las cuatro ediciones previas. En los próximos años cabe esperar, por tanto, una señal más clara de España sobre su voluntad de retomar el nivel de compromiso con el desarrollo que le correspondería por su nivel de renta per cápita o bien una mayor presión por parte de sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.

Iliana Olivié, Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @iolivie
Aitor Pérez, Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper


Referencias

Alonso, J.A. (2005), «Spanish foreign aid: flaws of an emerging framework», en O. Stokke y P. Hoebink (eds), Perspectives on European Development Cooperation : Policy and Performance of Individual Donor Ccountries and the EU, Routledge, capítulo 14.

Arenal, C. del. (1994), Política exterior de España hacia Iberoamérica, Editorial Complutense.

Börzel, T.A. (2002), States and Regions in the European Union : Institutional Adaptation in Germany and Spain, Cambridge University Press.
Larru, J.M., y S. Tezanos (2012), «Ayuda oficial española al desarrollo: los retos de la especializacion geografica y sectorial», Estudios de Economia Aplicada, vol. 30, nº 3, pp. 889-914.

Molina, I. (2018), ‘Spain in the EU: eager to regain centrality’, en J. Pollak, P. Schmidt y M. Kaeding (eds), The Future of Europe – Views from the Capitals, Palgrave Macmillan.

OECD (2018), OECD Statistics, https://stats.oecd.org/, último acceso 20/XII/2018.

Olivié, I. (2011), «Newcomers to like-minded aid and donor darlings: the strange case of Spain in Vietnam», Development Policy Review, Wiley/Blackwell, vol. 29, nº 6, pp. 749-770.


1 Otras normas internacionales citadas en los informes del CAD sobre España son la disciplina de Helsinki sobre ayuda ligada, la iniciativa 20/20 de Copenhague y la Declaración del Milenio.

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