España no es Suiza

Lo dice el Gobierno español y lo dice el rey Felipe VI. Que todo el mundo lo oiga: el referéndum en Cataluña fue ilegal. Ya en septiembre, el Tribunal Constitucional dictó que un plebiscito sobre la independencia de la región vulneraba la Constitución, según la cual España es “indivisible”. Todos sabemos lo que pasó después. A pesar de todo, Cataluña votó, Madrid intervino, y hubo violencia. Nadie sabe cómo se van a desarrollar las cosas a partir de ahora.

En Suiza, el argumento de la inconstitucionalidad causa extrañeza. Al fin y al cabo, varias veces al año los electores suizos deciden en referendos diversos cambios en la redacción de la Constitución de la confederación. Este año, por ejemplo, han decidido sobre la reforma de las pensiones (votaron no) y sobre la simplificación del proceso de obtención de la nacionalidad para los extranjeros de tercera generación (votaron ). La Constitución está constantemente sometida a debate.

En teoría, el principio es válido también en lo que respecta al territorio del país. La Constitución menciona por sus nombres los 26 cantones pertenecientes a Suiza en una lista constituyente que crea una realidad. Si un cantón quisiese separarse y ser independiente, podría hacerlo si lograse convencer al resto del país de que lo dejase marchar y cambiase la Constitución con ese fin. El cantón cansado de pertenecer al país podría convocar un referéndum nacional en el que la mayoría de la población y de los cantones debería darle el visto bueno. Por este procedimiento se podría modificar la lista que forma el país. No obstante, hasta ahora nadie lo ha intentado.

Seguramente Suiza no sea un buen punto de comparación. Su población tiene más competencias políticas que las de ningún otro lugar. En Alemania, hasta el pasado enero el Tribunal Constitucional no resolvió que las pretensiones secesionistas de un Estado federal individual atentaban “contra el orden constitucional”. Un bávaro había protestado.

Una decisión así sería imposible en Suiza. La fuente suprema del ordenamiento constitucional son el pueblo y los cantones. No hay Tribunal Constitucional. No hay jurisdicción que pueda prohibir a los suizos cambiar la Constitución como estimen conveniente. El sistema confía como ningún otro en que sus ciudadanos no harán tonterías y en que legislarán con sensatez. Existe desde 1848, año de fundación del moderno Estado confederal, y se fundamenta en experiencias democráticas aún más antiguas. No hay previstos controles sobre el ciudadano.

Se podría argumentar que la democracia española es demasiado joven para esta clase de libertad y para referéndums que pongan en cuestión la Constitución de 1978. El terror de la dictadura franquista todavía planea no solo sobre Barcelona, sino también sobre Madrid. Ni hablar de cambiar el texto de la democracia. Nada de experimentos.

Pero con eso no basta. La Constitución no es intocable tampoco en España, sino que el Parlamento la puede modificar. En efecto, en todas partes se hacen cambios en las Constituciones, no solo en Suiza y no solo en países en los que la democracia peligra, como Turquía y Polonia. Para Estados Unidos, por ejemplo, la Constitución es un texto cuasi sagrado que corresponde interpretar a los jueces. Sin embargo, incluso allí existen adaptaciones en forma de enmiendas. La 26ª enmienda, pongamos por caso, anticipó la edad para votar a los 18 años. Eso fue en 1971.

No todos los cambios de la Constitución son inteligentes. En 1908, por motivos de salud pública, Suiza inscribió en la Constitución una prohibición de la absenta que se mantuvo durante décadas. Dentro de poco poco se votará la “iniciativa de las vacas con cuernos”, es decir, una adición al Artículo 104, Párrafo tercero, que otorgaría ayudas financieras a los criadores de vacas y ovejas con cuernos. Es discutible si asuntos como este corresponden a la Constitución.

Por otra parte, las iniciativas legislativas populares pueden contravenir el Derecho Internacional. En 2009, el pueblo suizo acordó prohibir en la Constitución la construcción de minaretes, y en 2004 aprobó una iniciativa para imponer penas de cadena perpetua sin posibilidad de revisión de condena a los pedófilos. Ambas decisiones vulneran el Derecho Internacional.

Por eso, una y otra vez se plantea la pregunta de si no se debería poner límites al pueblo. ¿Qué pasaría si, de repente, se presentase una iniciativa a favor de la adopción de la pena de muerte? El debate es político. Las fuerzas nacionalconservadoras afirman que el pueblo siempre tiene razón, y crean un ambiente hostil a los “jueces extranjeros” de Bruselas. Los expertos en Derecho Internacional, por el contrario, sostienen que Suiza ha contribuido al desarrollo de esa legislación y que no le ha venido impuesta desde fuera.

El catedrático de Derecho Daniel Thürer ha tenido una idea atractiva: que un consejo vinculado al Gobierno examine las iniciativas legislativas populares antes de someterlas a referéndum. En los casos problemáticos, el consejo podría incluir en la papeleta una nota advirtiendo a los votantes de que la propuesta infringe el Derecho Internacional.

Hay razones de peso para oponerse a la secesión de Cataluña. En la España actual no se puede hablar de opresión sistemática de un pueblo, y además no está nada claro si, en un referéndum oficial, la mayoría de la población estaría efectivamente a favor de ella. Además, desde el punto de vista internacional cabe preguntarse si es deseable que las regiones más ricas de Europa dejen atrás a las zonas económicamente más débiles de su país. ¿Qué pasaría si esto crease escuela? ¿Dónde quedaría la solidaridad?

Pero, precisamente, fomentar la solidaridad es tarea del Estado central. Si cientos de miles de personas se manifiestan en las calles para pedir más autodeterminación, el Estado no se puede limitar a apelar a la Constitución y a mandar policías armados con porras, sino que debe a su ciudadanía un debate y un trabajo para convencerla de por qué es una buena decisión quedarse en el país. Normalmente, las concesiones en materia de autonomía y soberanía fiscal enfrían el ansia de separación, como ha ocurrido en el País Vasco.

En Suiza, las libertades federales de los cantones llegan al punto de que incluso podrían abandonar el Estado confederal si consiguen el respaldo de una mayoría. Quizá es por esa libertad por lo que, hasta ahora, ninguno lo ha intentado.

David Hesse es analista del diario Tages Anzeiger.

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