Lo que está ocurriendo estas últimas semanas con la financiación de la Generalitat es una nueva prueba del mal planteamiento jurídico del Estatut de Catalunya y de las distorsiones que, a consecuencia de ello, está provocando en la política española.
En un artículo publicado en este periódico el pasado 10 de mayo ya advertía sobre lo que iba a suceder: el acuerdo sobre la financiación catalana no estaría listo antes del 9 de agosto porque antes el Gobierno debía conseguir un acuerdo global con las demás comunidades autónomas y, dadas las circunstancias, no había tiempo material para ello. Alegar que esto supondría el incumplimiento del Estatut no era más que una ridícula ingenuidad jurídica: el ordenamiento debe cumplirse en su totalidad y si la letra de una determinada ley - en este caso, el Estatut- es de cumplimiento imposible, debe hacerse una interpretación integradora que pondere todos los elementos legales en conflicto y, conforme a las reglas habituales en derecho, llegar a una decisión correcta. Si las leyes fueran todas claramente comprensibles y la tarea de aplicarlas resultara siempre sencilla, la actividad de jueces y abogados sería superflua. Por tanto, una interpretación integradora es una práctica usual en los juristas.
El Estatut cometió una insensatez: fijar una fecha concreta para que sucediera un hecho que, en sí mismo, es de cumplimiento incierto. Las causas de esta incertidumbre son muy claras. En primer lugar, el Estatut hace depender la financiación de la Generalitat de un acuerdo bilateral entre esta y el Estado. Que se llegue o no a un acuerdo es siempre algo aleatorio, dependiente de la disposición de las partes y de muy difícil determinación en el tiempo. Además, si el acuerdo no llega, como ha dicho Solbes, la responsabilidad es compartida. Por tanto, tiene escasa solvencia jurídica afirmar tanto que el Estatut se incumple como atribuir la culpa a una sola de las partes.
La segunda causa muestra todavía más a las claras la ligereza del legislador estatutario al fijar esta fecha límite. En efecto, según el texto constitucional, la financiación de las comunidades autónomas depende de una ley orgánica - la Lofca- que debe establecer un sistema general para todas las comunidades autónomas, a excepción del País Vasco y Navarra. El consenso entre comunidades en materia de financiación ha sido la práctica común, ratificada por jurisprudencia constitucional como la más adecuada al Estado de las autonomías. Pues bien, saltándose los condicionantes de la Lofca, el Estatut ha establecido unos principios propios que no pueden tener eficacia legal alguna a menos que coincidan con la norma de alcance estatal e, incluso en ese caso, carecen de toda validez constitucional, aunque ello dependerá de que así lo estime la pendiente sentencia sobre el Estatut. Es claro, pues, que el acuerdo sobre la financiación de la autonomía catalana no puede preceder a este acuerdo general. ¿Hubiera podido concluirse este acuerdo antes del 9 de agosto? Sin duda. Ahora bien, tras las elecciones ya era previsible que no estarían maduros los fundamentos de un pacto que debe conciliar tantos distintos intereses, todos atendibles, de las comunidades autónomas.
Todo ello nos reconduce a un problema más general que plantea el conjunto del nuevo Estatut. En efecto, en muchas de sus partes, el Estatut responde más a un modelo confederal que a uno federal. Cuando se repite una y otra vez que el Estatut es un pacto entre Catalunya y España, que la Generalitat debe tener por razones históricas un trato diferencial y que la bilateralidad debe ser la regla general en sus relaciones con el Estado, se están haciendo afirmaciones que no tienen cabida en la Constitución. Federalismo y confederalismo tienen muchas diferencias que ahora no hay espacio para detallar. Pero una de ellas es fundamental: la confederación no es un estado sino una unión de estados soberanos, y la norma fundamental que rige una confederación es un tratado internacional entre estos estados que debe ante todo preservar la igualdad entre los mismos. Por el contrario, un estado federal - que no es una unión de estados, sino un estado unitario- tiene como norma básica una Constitución, es decir, una ley suprema producto, no de un acuerdo entre estados, sino entre ciudadanos, cuya finalidad básica es preservar su igualdad de derechos fundamentales.
Con todas las variables que se quieran, que son pocas, España es un Estado que pertenece a la familia de los estados federales; no es, por tanto, en modo alguno, una confederación. Sin embargo, el Estatut de Catalunya ha sido configurado en varios de sus aspectos principales - competencias, relaciones con el Estado, financiación- según una filosofía confederal. Este Estatut, considerado como un pacto bilateral, va contra el federalismo, es antifederal: de ahí provienen la mayoría de sus problemas constitucionales. Es en este punto donde el Tribunal Constitucional debe sentar una doctrina clara y terminante, sin dejar resquicio alguno a dudas y confusiones. Como, por ejemplo, las que está produciendo en estos momentos la financiación de la Generalitat.
Francesc de Carreras, catedrático de Derecho Constitucional de la UAB.