Miguel Ángel Ballesteros es coronel jefe del Departamento de Estrategia de la Escuela Superior de las FAS (EL PAIS, 24/05/04)
Ante los atentados del 11 de marzo, cabe preguntarse si la Estrategia de Seguridad Nacional que tenemos es adecuada para este tipo de terrorismo y qué estrategias están aplicando otros países contra estas organizaciones terroristas.
La primera enseñanza de todo lo ocurrido es que la Estrategia de Seguridad en vigor hasta el 11 de marzo debe ser revisada, puesto que no ha resultado eficaz.
La segunda enseñanza es que, nos guste o no, estamos en medio de un conflicto con dos bandos, en uno están las democracias occidentales y en el otro están los grupos terroristas de ideología islamista radical. Los terroristas se sienten en guerra y eso les hace adoptar una posición de alerta permanente y de búsqueda de la sorpresa. Estamos frente a un adversario dinámico, de cultura diferente, lo que le hace más imprevisible.
La tercera enseñanza es que los atentados del 11-M difuminan la línea divisoria entre terrorismo interior y terrorismo exterior. Tal vez la mayor diferencia es que el terrorismo exterior se fundamenta en otras culturas y eso lo hace más complejo y más brutal en sus atentados, pero no hay terrorismos suaves y terrorismos duros, el objetivo de los dos es el mismo: implantar el miedo en la población y condicionar su pensamiento y sus acciones. Por otro lado, no olvidemos que ETA lleva más de 800 asesinados y miles de heridos con graves secuelas.
Las características del terrorismo islámico nos lleva a la conclusión de que contra él hay que utilizar todos los medios disponibles del Estado, actuando dentro de nuestra legislación y de nuestra cultura. La Estrategia de Seguridad Nacional es única, si bien es necesario actuar en diversos campos, como son: el policial, los servicios de inteligencia, el militar, el económico, el político, el legislativo, etc. Todas estas actuaciones implican el diseño, deben ser coordinadas y orientadas a alcanzar el mismo objetivo, acabar con el terrorismo.
Hasta la finalización de la guerra fría, prácticamente todos los Estados disponían de una Estrategia de Defensa Nacional. La principal característica de toda estrategia de defensa es que se diseña para oponerse a una amenaza o incluso a un peligro para los intereses nacionales, pero no se diseña para actuar sobre un riesgo.
¿Cuál es la diferencia entre riesgo, peligro o amenaza? El riesgo es la mera posibilidad de que un agente hostil, en un futuro más o menos próximo, pueda atentar contra los intereses nacionales. Cuando ese agente hostil se dota de los medios para poder llevar a cabo su ataque, el riesgo se transforma en un peligro. Al hacer ostentación de su fuerza como forma para resolver un conflicto, el peligro se convierte en amenaza, que cuando se lleva a término produce el daño. La cadena descrita tiene cuatro eslabones: riesgo, peligro, amenaza y daño. En los conflictos entre Estados, la escalada que recorre los eslabones es fácilmente observable. La defensa sólo se establece cuando hay peligro o amenaza.
El terrorismo puede recorrer todos los eslabones de la cadena sin que la escalada sea perceptible. Las estrategias aplicables deben tener en cuenta esta circunstancia. Un buen sistema de información es la clave para detectar a tiempo las acciones terroristas.
La estrategia más frecuente es la de disuasión. Hay dos tipos de disuasión: basada en la represalia o en la negación. La disuasión por represalia pierde gran parte de su eficacia cuando enfrente hay terroristas dispuestos a suicidarse para llevar a cabo su atentado. ¿Cómo disuadir a un suicida? Israel lo ha intentado llevando la disuasión más allá de las leyes internacionales, adoptando represalias contra los bienes y las personas del entorno familiar inmediato del terrorista e incluso lanzando ataques contra dirigentes que implicaban su condena a muerte sin juicio. Esta estrategia no ha dado resultados y ha generado más odio entre la población palestina. Últimamente intenta aplicar una estrategia de disuasión por negación. Se trata de convencer a Hamás de que no puede llevar a cabo sus ataques. Para ello está construyendo el muro-verja que, dejando al margen la legalidad de su trazado, trata de impedir las incursiones de terroristas. El modelo seguramente está inspirado en Marruecos, que construyó tres muros en el desierto del Sáhara para impedir las incursiones del Frente Polisario desde Argelia. Esto acabó con los ataques del Polisario. En nuestro caso, la estrategia de la disuasión no podrá tener esta característica, sino tal vez la contraria, la de integrar lo más posible a la inmigración musulmana evitando la creación de guetos, que pudieran servir de vivero de nuevos terroristas.
¿Cuál es la estrategia de Estados Unidos? Como consecuencia de los atentados contra las Torres Gemelas, EE UU revisó su política de seguridad y la Casa Blanca diseñó una nueva Estrategia de Seguridad Nacional firmada por George Bush el 17 de septiembre de 2002. La podríamos definir como una estrategia de control de riesgos de ámbito mundial, que establece una estrategia única que implica la creación de un superministerio de Seguridad Nacional para coordinar todas sus acciones.
Una consecuencia de la Estrategia de Seguridad Nacional es la aprobación en febrero de 2003 de la Estrategia Nacional para Combatir el Terrorismo, donde el Gobierno de EE UU manifiesta la forma de hacer frente a los ataques terroristas contra sus ciudadanos y contra sus aliados, creando un ambiente inhabitable para los terroristas y los que los apoyan en todo el mundo. Para ello han diseñado la estrategia denominada 4D: Defeat (Derrotar), Deny (Denegar), Diminish (Debilitar) y Defend (Defender), que se basa en los siguientes puntos:
-Los EE UU "derrotarán" a las organizaciones terroristas de proyección global atacando sus santuarios, sus líderes, sus apoyos y sus finanzas. Esto implica el desencadenamiento de ataques preventivos si fuera necesario. Con ello buscan la dispersión de los terroristas, su debilitamiento y su aislamiento. -
-Los EE UU "denegarán", es decir, evitarán que otros países apoyen o patrocinen a grupos terroristas, para ello ayudarán a los Estados que tengan buena voluntad contra el terrorismo, tratarán de convencer a los renuentes y, llegado el caso, actuarán contra los Estados que, olvidando la Resolución de Naciones Unidas número 1.373, presten su apoyo al terrorismo.
-Los EE UU "disminuirán" los problemas internacionales que los terroristas pueden utilizar como pretexto para captar colaboradores y para justificar sus acciones. Sin duda, el mayor problema es el conflicto palestino-israelí.
-Los EE UU "defenderán" a sus ciudadanos y a sus intereses tanto en territorio nacional como en el extranjero, en palabras de Bush: "América ya no está protegida por un vasto océano; sólo estaremos protegidos de un ataque terrorista mediante una vigorosa acción en el exterior e incrementando la vigilancia en el interior".
Lejos de esta estrategia está la de Francia. No tiene un ministerio o servicio único encargado de la lucha contra el terrorismo. La estrategia se basa en la movilización de todos los servicios que pueden prevenir y reprimir los actos terroristas. Su principal exponente es el Plan Vigipirate, diseñado en 1978, siendo presidente Giscard d'Estaing, para prevenir las amenazas o rechazar las acciones terroristas. Este plan activa todos los medios del Estado, incluidos los militares, cuando es necesario. El pasado día 11 de marzo, pocas horas después del atentado en Madrid, el primer ministro francés, Jean-Pierre Raffarin, decretó el nivel naranja del Plan Vigipirate, que implicaba el refuerzo de las fuerzas de seguridad con patrullas militares en estaciones de ferrocarril, trenes de cercanías, aeropuertos, etc. A ningún francés le extrañó ver patrullas de dos soldados armados con fusil y acompañados por un gendarme, que vigilaban las dependencias del aeropuerto de Orly. En las estaciones de trenes SNCF las medidas de seguridad con los equipajes eran las del nivel rojo, que prácticamente obligaban a cada pasajero a tener a mano su equipaje.
El viernes 12 de marzo, Jacques Chirac presidió un consejo restringido en el Elíseo con los ministros de Interior, Exteriores, Justicia, Defensa, Infraestructuras y Transporte para asegurar la aplicación del Plan Vigipirate.
En España, la lucha contra el terrorismo está básicamente encomendada a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, si bien con ocasión de grandes acontecimientos, como las Olimpiadas de Barcelona o la Expo de Sevilla, también colaboraron las Fuerzas Armadas.
En febrero de 2003 se aprobó, con el consenso de la mayoría de las fuerzas políticas, la Revisión Estratégica de la Defensa, en la que se contempla como riesgo "el terrorismo exterior dirigido contra Occidente" y asigna a nuestras Fuerzas Armadas el cometido de la lucha contra el terrorismo en el ámbito de la OTAN, de la UE, en las Operaciones de Paz y de Ayuda Humanitaria y por último contribuir a preservar la seguridad y el bienestar de los ciudadanos mediante el apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Aunque ya se han puesto en funcionamiento algunas de las facetas de esta contribución, como es un sistema de toma de decisiones para evaluar la posibilidad de derribo de un avión que sea un peligro potencial, por ejemplo, por haber sido secuestrado, todavía quedan muchos aspectos por planificar y desarrollar, especialmente a la luz de las últimas experiencias.
Para ganar al terrorismo hay que adelantarse a sus atentados, hay que tomar la iniciativa, que sea el terrorista el que tenga que reaccionar ante nuestras acciones. La lucha contra el terrorismo de ETA llevada a cabo por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los servicios de información está dando buenos resultados, gracias también a la colaboración internacional y en especial de Francia. Si para combatir el terrorismo de ETA la colaboración internacional es esencial, mucho más importante es esa colaboración para erradicar el terrorismo internacional islamista.
La OTAN y la UE son dos buenos foros donde llevar a cabo esta colaboración. La Alianza aprobó un documento, el MC-472, en el que se refleja cómo luchar contra el terrorismo. La Unión Europea, por su estructura política, económica, judicial y de seguridad, es una organización muy adecuada para la colaboración internacional en la lucha contra el terrorismo.
No nos enfrentamos a un peligro coyuntural. Estamos ante una amenaza permanente, que requiere un plan integral que contemple la utilización de todos los medios del Estado de derecho.