Europa necesita un banco de desarrollo robusto y ágil que pueda cooperar, pero a su vez también pueda desafiar, a las instituciones chinas involucradas en la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda y a las agencias de desarrollo de Estados Unidos, mismas que fueron recientemente reforzadas. Con este objetivo en mente, hace poco tiempo, la Unión Europea designó a un “grupo de sabios” (WPG) para revisar la arquitectura de la Unión Europea para la financiación del desarrollo. Este grupo, del que fui miembro, ha conceptualizado tres opciones estilizadas. Pero, podría haber una cuarta alternativa que combine las mejores características de las instituciones existentes.
La UE necesita un banco de desarrollo para poder fortalecer su capacidad de responder frente a los grandes desafíos mundiales y regionales; sobre todo, frente a los riesgos y oportunidades en África. Desde un punto de vista geopolítico, Europa necesita reforzar urgentemente su soberanía económica, sin abandonar su ambición de forjar coaliciones multilaterales. La financiación del desarrollo es un elemento fundamental en ese sentido y, si bien hoy en día Europa proporciona cerca de dos tercios de toda la financiación de desarrollo a nivel mundial, tendría un impacto mucho mayor si los esfuerzos de la UE estuvieran mejor coordinados.
Las dos instituciones europeas de financiación del desarrollo existentes, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI), tienen sus puntos fuertes. El BERD es un banco de desarrollo adecuado con una amplia gama de actividades, mantiene un estrecho diálogo sobre políticas con los gobiernos nacionales y tiene una fuerte presencia en el terreno. A su vez, el BEI se centra principalmente en la UE, es un tomador de políticas, y la mayoría de su personal se encuentra establecido en Luxemburgo. Sin embargo, ambos bancos son débiles donde las necesidades de desarrollo son mayores: en los Estados frágiles y, en particular, en aquellos en el África subsahariana.
En resumen, el sistema europeo de financiación del desarrollo necesita una reforma integral. Mantener el statu quo, incluso si el mismo se mejora mediante las medidas a corto plazo que fueron sugeridas por el WPG, no ayudará a que Europa construya su credibilidad y capacidad como actor mundial a largo plazo.
Una opción propuesta por el WPG sería establecer un nuevo banco desde cero, en el que el BERD, el BEI y la Comisión Europea sean accionistas. Pero esto requeriría enormes inversiones de capital financiero, así como personal especializado, y tomaría mucho tiempo, que es especialmente valioso si queremos alcanzar hasta el año 2030 los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Por esas razones, los ministros de finanzas de la UE ya han rechazado este escenario.
Las dos posibilidades restantes son construir el nuevo banco a partir del BERD o del BEI, y el WPG claramente prefiere la primera opción. Desafortunadamente, después del Brexit, la UE controlará sólo un poco más del 50% de los votos en el BERD, en tanto que muchas decisiones importantes requieren de mayorías cualificadas más amplias. Y, si Europa proporcionara más capital, no hay garantías sobre que los accionistas no pertenecientes a la UE acepten reducir sus acciones con derecho a voto.
La opción del BEI implicaría separar y derivar los activos del banco no pertenecientes a la UE (alrededor del 10% del total) a una nueva subsidiaria totalmente controlada por entidades europeas. Estos podrían incluir la Comisión y las instituciones nacionales de desarrollo como el KfW de Alemania o la Agence Française de Développement de Francia. El gran y posiblemente abrumador desafío es convertir al BEI o a su filial en una institución de desarrollo, a pesar de la ausencia de características básicas como una base de accionistas inclusiva o una profunda presencia local.
Afortunadamente, hay una cuarta opción que uniría las diferentes partes del sistema en una manera interesante y, es una opción que quizás sea políticamente más aceptable, incluso debido a que involucraría en mayor grado a las instituciones nacionales de desarrollo.
Muchas de estas entidades nacionales cubren áreas importantes, como por ejemplo salud y educación, y operan en partes del mundo donde el BERD y el BEI tienen poca o ninguna presencia. Dichas entidades podrían integrarse en un sistema europeo abierto de financiación del desarrollo dentro del cual las instituciones nacionales, regionales y mundiales compitan para implementar proyectos de asistencia de la UE, dentro del marco de una política europea de desarrollo que sea coherente.
Esta opción también implicaría separar las actividades del BERD y del BEI. Los dos bancos ya se enfrentan entre sí en muchos países y sectores, y sus actuales planes de expansión aumentarían esta superposición. El BEI podría centrarse únicamente en los países de la UE, y transferiría sus activos ubicados en otros lugares al BERD. Y, de manera inversa, el BERD podría entregar sus activos en la UE y centrarse en la vecindad europea y el África subsahariana. Tal intercambio no sería fácil, pero en realidad ya se preparó una vez, en el año 2013.
El tercer componente central de esta propuesta sería reestructurar el BERD como el Banco Europeo de Desarrollo Sostenible, trabajando mano a mano con instituciones como el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo.
Con el propósito de aumentar su capacidad de préstamo, el BERD necesitaría capital adicional. Debido a que es posible que sólo los accionistas de la UE pueden contribuir, las acciones con derecho a voto en el banco de dichos accionistas deberían incrementarse. Sin embargo, los accionistas no pertenecientes a la UE, incluidos entre ellos Estados Unidos, el Reino Unido y, lo que es más importante, los países receptores, continuarían teniendo representación, preservándose de esta manera un enfoque multilateral. El BEI, por su parte, se centraría en convertirse en el banco europeo del clima y serviría como malla de soporte para ayudar a fortalecer a las instituciones nacionales de financiación del desarrollo.
El presente es un buen momento para revisar la financiación europea para el desarrollo, en parte debido a que la UE actualmente está preparando su próximo presupuesto de siete años. Es igualmente importante el hecho que el BERD, una institución con una trayectoria acreditada y capacidad adicional para otorgar préstamos, enfrenta importantes opciones estratégicas en los próximos meses.
Dentro de poco, a medida que se avecina el Brexit, los accionistas del BERD que no pertenecen a la UE se enfrentarán ante la toma de una dura decisión: reducir sus respectivas participaciones o presenciar el establecimiento de una nueva institución europea en la que ni ellos ni los países receptores del BERD tengan acciones. Y, sin acceso a las subvenciones de la UE, el BERD no será viable en muchos de los sectores y países en los que opera actualmente, y, con el pasar del tiempo, este banco podría verse obligado a cerrar.
En lugar de dejar que el BERD luche por permanecer a flote y finalmente fracase, la UE y sus socios internacionales deberían ubicar a este banco en el núcleo de las finanzas europeas para el desarrollo. En un momento en el que aumenta la incertidumbre, existen crecientes amenazas internacionales y el multilateralismo enfrenta desafíos fundamentales, necesitamos, más que nunca, instituciones sólidas.
Erik Berglöf, a former chief economist at the European Bank for Reconstruction and Development, is Director of the Institute of Global Affairs at the London School of Economics and Political Science. Traducción del inglés al español: Rocío L. Barrientos.