Desde la invasión no provocada de Rusia a Ucrania en febrero, los frenéticos esfuerzos de la Unión Europea para adaptar sus mercados energéticos e infraestructura a las nuevas realidades geopolíticas han ocupado los medios y los círculos políticos. Cada día trae consigo una plétora de comentarios y discusiones sobre los dilemas a los que se enfrenta Europa. Pero, tras casi diez meses, la UE sigue muy lejos de formular una política energética coherente. La reunión extraordinaria del Consejo de Energía de la UE que ha tenido lugar este lunes es un caso paradigmático: los ministros de energía de los Estados miembro no se ponían de acuerdo sobre la imposición de un tope común al precio del gas y acordaron seguir discutiendo… ¿hasta cuándo?
Cierto es que la UE ha conseguido avances este año. La brutal guerra de agresión del Kremlin contra Ucrania ha obligado a Europa -por fin- a reconocer las consecuencias de su (autoimpuesta) dependencia de la energía rusa. Dependencia agravada por un cúmulo de circunstancias: problemas en algunos gasoductos, inversión insuficiente en el sector upstream y la pérdida de la mitad de la capacidad nuclear francesa como resultado de cierres por mantenimiento imprevistos.
La respuesta inicial de la UE a la agitación del mercado energético fue caótica. Al igual que al principio de la pandemia: cada Estado miembro buscándose la vida por su cuenta. En la apresurada cacería individual de suministros alternativos, más de una vez, los Estados miembro terminaron compitiendo entre sí por los contratos.
De nuevo, surgió una acción comunitaria. Se hicieron numerosas propuestas y planes, comenzando por REPowerEU, la hoja de ruta de la Unión para reducir el consumo de energía, desarrollar fuentes renovables y diversificar el suministro más allá de Rusia. La UE también ha aprobado un impuesto temporal a los beneficios imprevistos de las empresas energéticas, y se ha propuesto un plan para la compra conjunta de gas.
Hoy la situación energética de Europa se ve algo más sólida. De no haber un invierno particularmente frío o prolongado, la Unión cuenta con un suministro de gas suficiente, aunque la Agencia Internacional de la Energía advierte de un posible escasez el próximo verano -cuando Europa tendría que reaprovisionarse para el invierno siguiente- debido, en parte, a la creciente demanda asiática de gas natural licuado. En general, los miembros del bloque están buscando cómo trabajar juntos para dar respuesta al desafío energético.
Pero no hay que exagerar la unidad de propósito europea en el área de la energía. De hecho, en muchas instancias, vemos que los socios comunitarios han vuelto a su condición habitual: tensiones, disputas y el «salir del paso».
Esto ha quedado de manifiesto, por ejemplo, en el intento de aplicar un límite de precios al petróleo ruso. Al final, se logró acordar un tope de sesenta dólares por barril (que sentó las bases para un acuerdo más amplio en el G7); eso sí, tras muchas riñas siguiendo las líneas de falla habituales, además de batallas bizantinas por los detalles. Si bien el proceso sirvió para resaltar el importante potencial de las políticas de la UE (sobre todo en el ámbito de la energía, en el que Europa mantiene influencia notable), también subrayó hasta qué punto la dinámica interna en temas energéticos sigue siendo discordante.
Paradigmático de la estrategia europea de salir del paso es el intento de crear una unión energética europea. Como la misma UE, la unión de la energía es un proyecto a gran escala nacido de una idea brillante. Pero el proceso de hacerla realidad avanza con grandes dificultades, a fuerza de políticas reactivas y resoluciones a última hora, en vez de claridad táctica y habilidad en el arte de gobernar.
Cuando lo que estaba en juego era la cuestión comercial, al menos, los contornos de la visión europea quedaron bien definidos. Pero en el ámbito de la energía (igual que con la Unión Económica y Monetaria), la actuación del bloque, incluido el marco regulatorio, sigue siendo -en el mejor de los casos-.
Los primeros intentos de abrir los mercados eléctricos europeos se hicieron durante la cumbre de Barcelona en 2002. Aunque no tuvieron ningún resultado, la idea fue cobrando impulso en los años posteriores, hasta que en 2015 se lanzó una estrategia para una unión energética, tomando como modelo el diseño del mercado interno.
Fue de ayuda que la UE se hubiera convertido en una superpotencia regulatoria global (sobre todo en el ámbito de la sostenibilidad). La determinación europea de liderar la lucha contra el cambio climático -reflejada por la creación del Pacto Verde Europeo- ha sido un tema central durante los dos últimos mandatos de la Comisión Europea, que han hecho hincapié en la influencia y competencia excepcionales de Europa en el área.
Con esta iniciativa, la UE ha consolidado la primacía de la transición energética en su narrativa política, y ha fomentado compromisos de descarbonización global. También ha impulsado avances en fuentes de energía renovables, aunque su continuidad ahora se ha puesto en duda por el tono proteccionista de la nueva Ley para la Reducción de la Inflación de Estados Unidos.
Pero la estrategia europea también muestra una falta de visión de futuro lamentable, ejemplificada por la insuficiente inversión en infraestructura en este ámbito. Además, la sostenibilidad sólo es uno de los pilares de la unión energética europea; los otros dos (la seguridad de suministro y la asequibilidad) siguen siendo competencia de los Estados miembro; la protegen ferozmente (aunque en la práctica, las responsabilidades asociadas no se tengan en cuenta). Así, nunca se ha formado una visión coherente para la transición energética de la UE.
Las deficiencias del enfoque europeo no eran tan visibles antes de que Rusia invadiera a su vecino. Ahora, los peligros implícitos en estos descuidos se ven claramente: suministros energéticos limitados, inflación al alza, temores de desindustrialización y una incipiente competencia global por subsidios.
Como ocurrió durante la construcción de la UE, los líderes de la Unión han recurrido con frecuencia a soluciones temporales, fragmentarias o ad hoc en lo referido a la energía. Un buen ejemplo es la inclusión (para ciertos casos y tras largas disputas) del gas y de la energía nuclear -dentro de la categoría de combustibles «transicionales»- en la taxonomía europea para clasificar inversiones verdes. Incluso REPowerEU (que también reconoce que la energía nuclear será fundamental en la transición energética) carece del marco general a largo plazo que podría ofrecer una unión energética.
Los líderes europeos deben comprometerse no sólo a llegar a un acuerdo definitivo para estabilizar los precios del gas y garantizar la seguridad del suministro, sino también a hacer balance de su política energética. De igual importancia, deben encarar decididamente los fracasos que han impedido el avance hacia una unión energética; reconocer que paquetes de medidas energéticas, como pueden ser regulaciones o sanciones, tienen una vida útil limitada. Un mercado energético consolidado, en cambio, no tiene fecha de caducidad.
Ana Palacio, a former minister of foreign affairs of Spain and former senior vice president and general counsel of the World Bank Group, is a visiting lecturer at Georgetown University.