Los últimos cinco años no han sido afables para las perspectivas de política exterior de la Unión Europea. Una nueva competencia de grandes potencias está desestimando el orden internacional basado en reglas, y algunos aspectos de la globalización –desde el comercio hasta Internet- están siendo utilizados para dividir en lugar de unir a los países. Mientras tanto, el vecindario geoestratégico de la UE se ha vuelto un anillo de fuego.
Estos desafíos reflejan sobre todo un giro en el equilibrio de poder global, que ha cambiado fundamentalmente el panorama de política exterior de Estados Unidos. Como explica el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores en un nuevo informe, los acontecimientos globales han hecho que los países de la UE sean cada vez más vulnerables a presiones externas que les impiden ejercer soberanía. Esta exposición amenaza los intereses de seguridad, económicos y diplomáticos de la UE, permitiendo a otras potencias imponer sus preferencias. Para colmo de males, los órganos de gobierno de la UE han hecho poco para superar las divisiones entre los estados miembro y no han desempeñado un papel relevante a la hora de responder a crisis como las de Ucrania, Siria y Libia.
Con la nominación de Josep Borrell para desempeñarse como Alto Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión Europea, la UE tiene la oportunidad de relanzar su política exterior. La tarea de Borrell, actual ministro de Relaciones Exteriores de España –hoy uno de los nuevos centros de poder de la UE-, consistirá en unir las instituciones de la UE y los ministerios de Relaciones Exteriores nacionales detrás de una política exterior común a nivel de la UE.
Más allá de eso, Borrell enfrentará tres desafíos. El primero es garantizar la soberanía estratégica de Europa. Desde el día uno, Borrell tendrá que empezar a desarrollar estrategias para abordar las cuestiones diplomáticas y de seguridad más apremiantes del bloque, desde las amenazas planteadas por Rusia y China hasta los potenciales polvorines en Siria, África y los Balcanes. Borrell debe trazar un nuevo curso de cara al futuro, sin ignorar las opiniones divergentes de los estados miembro y sin conformarse con el común denominador más bajo de lo que todos los miembros dicen que pueden aceptar.
Con ese objetivo, Borrell debería considerar ofrecer un acuerdo similar al que alcanzó el Consejo Europeo al nombrar un nuevo equipo de liderazgo de la UE. Cualquier acuerdo de ese tipo debería equilibrar una postura dura sobre Rusia con un compromiso creativo en torno al flanco sur de la UE. La UE no necesariamente precisa nuevas políticas exteriores, pero sí necesita nuevos mecanismos para implementar su agenda, así como un liderazgo competente que pueda inspirar confianza al interior de todos los estados miembro. Al reafirmar la soberanía de la UE, el nuevo alto representante tendrá que lidiar con todo desde sanciones secundarias y el uso del dólar como un arma por parte de Estados Unidos hasta crecientes amenazas de una guerra cibernética e híbrida en todo el mundo.
El segundo desafío importante de Borrell será volver a poner en funcionamiento la defensa europea. Si bien la UE ha hecho progreso al lanzar proyectos industriales relacionados con la defensa, su capacidad operativa se ha reducido. Para brindar seguridad a su flanco frente a Rusia, todos los estados miembro tendrán que aumentar su presencia a futuro allí; establecer un pequeño “Campo Carlo Magno” en Polonia serviría como un gesto simbólico poderoso. Los europeos también podrían asumir ciertas operaciones militares hoy en manos de Estados Unidos, sobre todo la misión en Kosovo, donde los europeos ya ofrecen la mayor cantidad de tropas. Es más, considerando el veto de Estados Unidos del respaldo de las Naciones Unidas al G5 Sahel (Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania y Nigeria) y la posible decisión de una retirada de tropas en algunos de esos países, la UE tal vez necesite aumentar su presencia en África.
En verdad, éste puede ser un buen momento para que el alto representante de la UE adopte la idea de un “consejo de seguridad europeo”, originariamente propuesta por la canciller alemana, Angela Merkel, y el presidente francés, Emmanuel Macron, el pasado otoño. Un organismo de estas características podría ofrecer un foro para discusiones estratégicas honestas entre los estados miembro, liderando al mismo tiempo el compromiso diplomático con el Reino Unido después del Brexit.
El tercer desafío de Borrell será el de restablecer la confianza entre los ministros de Relaciones Exteriores de los estados miembro y el Servicio Europeo de Acción Exterior. No hay manera de que pueda abordar todas las cuestiones de política exterior de la UE; necesitará un equipo sólido y un amplio respaldo dentro de la UE. Al nombrar a sus colaboradores, debería elegir a miembros de la Comisión que ya tienen un mandato que cubre las cuestiones regionales clave del Sahel, los Balcanes y la Asociación Oriental.
Mejor aún, Borrell debería asignar cuestiones de políticas específicas a los ministros de Relaciones Exteriores, que luego tendrán que informar a los estados miembro y al Comité Político y de Seguridad de la UE. Esto tiene algunos antecedentes, como cuando el ex Alto Representante Catherine Aston asignó el informe sobre Georgia al ministro de Relaciones Exteriores polaco Radek Sikorski y al ministro de Relaciones Exteriores alemán Frank-Walter Steinmeier, y luego el informe sobre Moldavia a Sikokski y al ministro de Relaciones Exteriores sueco Carl Bildt.
Finalmente, Borrell debería considerar asignar a algunos grupos centrales de estados miembro para organizar talleres sobre cuestiones divisivas, con el objetivo de identificar posiciones comunes y elevar el denominador común más bajo. Como mínimo, esto podría permitirle a cada estado miembro de alguna manera “jugarse el pellejo”, lo que posiblemente los disuadiría de abusar de los procesos de la UE o buscar una acción unilateral.
Al adoptar la agenda amplia delineada más arriba, Borrell puede ayudar a la UE a enfrentar los desafíos de los próximos años como un bloque unido. Su objetivo máximo debería ser garantizar la soberanía estratégica de Europa. La UE todavía es el mercado más grande del mundo, incluye a algunos de los presupuestos de ayuda nacionales más grandes, representa el segundo nivel más alto de gasto en defensa y puede desplegar el mayor cuerpo diplomático. Si puede poner estos activos al servicio de una agenda estratégica más amplia, puede convertirse en un actor del siglo XXI, más que en el juguete de otras grandes potencias.
Mark Leonard is Director of the European Council on Foreign Relations.