Si los estragos que está produciendo la actual crisis económica no sirven para racionalizar nuestro anquilosado Estado, habremos perdido una magnífica ocasión de regeneración, y, entonces, el daño sería doble. En efecto, el Gobierno tendría que hacer de la necesidad virtud, pues se le presenta la posibilidad de adoptar las medidas necesarias, no sólo para superar la crisis, sino para modernizar nuestra organización político-administrativa.
Por supuesto, la medida más necesaria y urgente sería reformar a fondo una Constitución que se ha dejado que fuese perdiendo el esplendor que poseía en el momento de su aprobación. Sin embargo, no voy a tratar aquí de ese tema que exigiría una visión general de nuestro Estado. Me voy a limitar, en esta ocasión, a analizar únicamente el problema de nuestro servicio exterior, materia absolutamente necesaria para conseguir esa famosa Marca España, que desea el Gobierno.
Así las cosas, la oportunidad de este análisis me la brinda el famoso asunto de las llamadas embajaditas de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, no es sólo esta anomalía la que habría que replantearse, desde el punto de vista del despilfarro y de los gastos absurdos de nuestro Estado, sino que también habría que tenerse en cuenta el auténtico desbarajuste que existe en la organización y funcionamiento de muchas de nuestras embajadas. Empezando por la primera cuestión, creo que merece la pena recordar aquí una anécdota que viví personalmente en la época en que fui embajador de España en Italia. Efectivamente, en marzo del año 1987 se me comunicó que el presidente Pujol iba a realizar un viaje oficial a Roma para entrevistarse con diversos políticos italianos. Como es natural, yo me apresuré a comunicar al presidente de Cataluña que tendría mucho gusto en alojarle en la residencia de la embajada. Sin embargo, me comunicaron que el presidente prefería alojarse en un hotel. De todos modos, aceptaba que organizase una cena en su honor en mi residencia y, además, le ofrecí también dos coches de la embajada para ponerlos a su disposición y de las personas que le acompañasen.
El día que había anunciado su llegada, fui a recibirle al aeropuerto militar de Ciampino, que era donde llegaban las personalidades extranjeras que visitaban Roma. Pues bien, cuando llegué al aeródromo vi que en la puerta principal estaban aparcados dos enormes mercedes, que eran de un modelo más amplio y costoso de los que disponíamos en la embajada. Pregunté por curiosidad qué hacían esos coches allí y un funcionario de la Generalitat, que había llegado unos días antes para ocuparse de la visita del presidente Pujol, me dijo que los habían alquilado para el servicio de la misión catalana. Me quedé perplejo no sólo por la falta de delicadeza que suponía haber alquilado esos coches, cuando yo había ofrecido, como es lógico, los coches de la embajada, sino sobre todo porque era una forma estúpida de dilapidar el dinero de los contribuyentes españoles. Lógicamente los dos o tres días que estuvo Pujol en Roma, esos coches no se aprovecharon, puesto que se utilizaron los de la embajada. Como se puede suponer, este gesto no fue algo casual, sino que era el comienzo de la actividad exterior de unas Comunidades Autónomas que aspiraban a convertirse en estaditos, empezando naturalmente por Cataluña.
La tendencia a una actividad exterior propia de nuestras Comunidades Autónomas se iría incrementando hasta llegar a la actualidad, en donde existen cerca de 200 delegaciones o representaciones de las mismas, en diferentes países extranjeros. Ciertamente, semejante circunstancia es dudosamente constitucional, ya que el artículo 149.1.3 de la Constitución, define, como materia exclusiva del Estado, todo lo referente a las relaciones internacionales. Ahora bien, en este caso como en tantos otros, ha sido precisamente el órgano cuya misión es vigilar por la constitucionalidad de las normas, es decir, el Tribunal Constitucional, el que tiene bastante culpa de lo que ha ocurrido.
En 1994 el Gobierno de entonces presentó un conflicto de competencias ante ese Tribunal porque el Gobierno vasco había creado una representación permanente en Bruselas, ante las instituciones comunitarias, para defender sus intereses. El Tribunal, en una sentencia que tendría después enormes consecuencias, dio la razón al Gobierno vasco, diciendo lo siguiente: «No cabe excluir que las Comunidades Autónomas puedan llevar a cabo actividades que supongan una conexión o relación con entidades públicas exteriores al Estado, en tanto tales conexiones o relaciones no incidan en la reserva estatal prevista en el artículo 149.1.3 CE, o perturben el ejercicio de las actividades que la integran» (STC 165/94).
Es posible que los magistrados del Tribunal Constitucional ignorasen las consecuencias que una sentencia de este tipo podía tener en un Estado en el que varias de sus partes aspiran, por medio de algunos partidos nacionalistas, a la secesión. Era lo mismo que invitar ingenuamente a unos caníbales a merendar chocolate con churros. Sea como fuere, el hecho es que esta brecha, en una materia exclusiva del Estado, fue aprovechada principalmente por vascos y catalanes, pero de acuerdo con las leyes sociológicas de los agravios comparativos y de la emulación, todas las Comunidades Autónomas quisieron tener también sus embajaditas en el extranjero. De esta manera, se puede ver que desde las 48 representaciones de Cataluña hasta las dos que mantienen La Rioja, Baleares, Castilla-La Mancha y Cantabria, existen un número variado en todas las demás. Desde el punto de vista puramente político, esto es algo insólito en el Derecho Internacional, pues nadie en Estados Unidos, por poner el ejemplo de un país federal y rico, podría aceptar que hubiese en Madrid o en París una representación de los Estados de California o de Nuevo México, aparte de la embajada de Estados Unidos.
Pero la aberración no es sólo política, sino también económica, porque esto supone un gasto absolutamente innecesario, que no debería incluirse en el presupuesto del Estado. Para ello están las embajadas de España, las cuales, aunque algunas no lo hagan, tienen como misión la de defender los intereses de todas las Comunidades Autónomas que integran el Estado español. Es más, existe también una institución, el Icex, es decir, el Instituto de Comercio Exterior, que debería ser el que se ocupase de las relaciones económicas de todos los asuntos que afecten a las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, estamos en un momento adecuado para acabar con estas seudo embajadas que no tienen ninguna razón de ser, si no es la de ir creando la imagen de entidades políticas que aspiran a la independencia.
Ahora bien no sólo hay que mencionar esta anómala situación de nuestro Estado de las Autonomías, sino también el hecho de que en nuestras embajadas existe una irracional organización, que nos lleva al despilfarro y a la falta de funcionalidad de muchas de nuestras representaciones. Por poner un ejemplo, que conozco bien, aunque hace ya 24 años que dejé Roma, merece la pena señalar lo que ocurre en esa embajada, que, por supuesto, no será la única en que ocurra lo mismo. En efecto, en estos momentos, en Roma, aparte de los servicios propios de la cancillería, en la que trabajan varios diplomáticos y personal administrativo, hay una serie de agregadurías que no sirven absolutamente para nada, sino es para despilfarrar el dinero del Estado. Todavía no logro entender por qué tiene que haber en nuestra embajada en Italia, varios agregados militares, un agregado laboral, un agregado de educación y ciencia, un agregado de agricultura, pesca y alimentación. Es más, estos cargos, que nunca tuvieron una justificación lógica, hoy la tienen mucho menos cuando Italia y España forman parte de la Comunidad Europea y cuando, además, se están poniendo las bases para un servicio exterior europeo.
No basta, por consiguiente, criticar las representaciones diplomáticas de las Comunidades Autónomas, sino que es necesario también introducir el bisturí en nuestra organización del servicio exterior en general. En el año 1986, el Ministerio de Asuntos Exteriores realizó un Libro Blanco, en el que yo participé, en el que se exponían las urgentes reformas que había que llevar a cabo para la modernización de nuestro servicio exterior. Como suele ser normal en nuestro país, ese estudio no sirvió para nada. Y, desde entonces, ha habido varios conatos de reforma de la administración exterior del Estado, pero todo ha acabado en agua de borrajas. El actual ministro, José Manuel García-Margallo, poco tiempo después de tomar posesión, volvió a reclamar dicha reforma, incluso, como es debido, mediante una ley. Si no se aprovecha la actual coyuntura para reorganizar este tema, no lograremos nunca convertirnos en una potencia internacional seria.
Jorge de Esteban es catedrátido de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.