¿Existen alternativas al 155?

Frente a la situación que el secesionismo ha creado en Cataluña, se viene reclamando, desde diversas instancias, la aplicación del art. 155 de la Constitución que, algunos creen, equivocadamente, que permite la “suspensión de la autonomía”. Este artículo lo que permite es que, a propuesta del Gobierno y con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, determinadas competencias o atribuciones, identificadas en la propuesta del Gobierno y aceptadas por el Senado, dejen de ser ejercitadas por las autoridades de la Comunidad Autónoma y pasen a serlo directamente por las autoridades centrales o que se establezcan mecanismos para que las autoridades autonómicas cumplan forzosamente con la legalidad. Hay que tener en cuenta que la aprobación de estas medidas requiere una mayoría parlamentaria que no sería bueno que se ejerciera por un único partido sino que, en el caso de tener que adoptarse, lo óptimo sería que existiera un amplio acuerdo sobre ello. ¿Se imaginan Vds., con la que está cayendo, el debate en el Senado? Además, a la altura de los tiempos en que estamos, veo difícil que se pueda aprobar antes del 1 de octubre y parece que esta opción ha sido descartada por el Gobierno, aunque a veces las declaraciones de sus miembros no acaban de esclarecer cuál es su posición al respecto.

Entonces, si de lo que se trata es de instrumentar un control efectivo para impedir la comisión de ilegalidades por miembros del Parlamento catalán, o por funcionarios y policías, ¿con qué otros mecanismos jurídicos contamos para obtener un efecto semejante? Por una parte, señalaré los instrumentos ordinarios, que residen en medidas administrativas y sanciones penales. Después me referiré a la legislación de excepción y a las facultades que tiene el propio Tribunal Constitucional para lograr la efectividad de sus decisiones. Finalmente, a las disposiciones de la Ley de Seguridad Nacional por las que el Gobierno puede tomar el control directo de órganos y servicios si se dan las circunstancias habilitantes para ello.

La coerción administrativa es muy útil, pues pretende la rectificación inmediata de una situación de hecho que no es correcta jurídicamente. Con antecedentes en Francia, Alemania e Italia, esta figura está basada en la relación de sujeción especial que los servidores públicos tienen respecto de la Administración a la que están adscritos (no sólo quienes tengan la condición estricta de funcionarios, sino todos aquellos que, directa o indirectamente prestan un servicio público), que permite imponer obligaciones directas, tomar determinadas medidas o impedir la realización de actividades concretas. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, como instrumentos de ejecución de las disposiciones administrativas, previo apercibimiento al interesado, los siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas.

El Código Penal, siempre está ahí, como “prevención general” y como sanción concreta de ilícitos específicos. Tipifica numerosas conductas que, en dependencia de los hechos ante los que nos encontráramos, podrían ser consideradas delictivas y penadas con privación de libertad. Entre ellas los delitos de rebelión o sedición y sus tentativas, prevaricación, injurias o amenazas graves a las instituciones, perturbación grave de los plenos municipales o amenazas a sus miembros, usurpación de atribuciones, delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales, resistencia a la autoridad o, por terminar con los ejemplos, la desobediencia a resoluciones judiciales. La inhabilitación en cargo público puede constituir, además, una pena directa o accesoria a la imposición de otras.

También sería posible la declaración de un estado de excepción o de sitio (considero que el estado de alarma no es adecuado para estos casos), previstos en los artículos 55 y 116 de la Constitución. En ambos casos es definitiva la decisión del Congreso de los Diputados por lo que no parece evidente que la cámara los adopte con su composición actual. Para el estado de excepción, respuesta a una grave violación del orden público, está previsto que se puedan suspender ciertos derechos constitucionalmente reconocidos, a propuesta del Gobierno y con la autorización del Congreso (no se necesita mayoría absoluta). El estado de sitio está previsto para hacer frente a ataques al orden constitucional; tiene que ser declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados a propuesta del Gobierno y comporta que todas las autoridades queden a disposición de la que el Gobierno designe para asegurar el cumplimiento de la Constitución y las leyes; puede acumular la suspensión de derechos que se prevé en el estado de excepción.

La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en su actual redacción cuenta, como el resto de órganos de control de constitucionalidad que existen en las democracias, con instrumentos que le permiten hacer efectivas sus decisiones. Evidentemente no son idénticos en todas partes. Nuestra LOTC otorga a las sentencias la cualidad de título ejecutivo y, para asegurarlo, en dependencia del caso, a partir del incidente de ejecución, puede imponer multas coercitivas (entre tres mil y treinta mil euros por cada incumplimiento), acordar la suspensión cautelar en sus funciones de las autoridades que incumplan las decisiones, requerir del Gobierno la ejecución sustitutoria de las resoluciones o levantar testimonio a particulares para exigir la responsabilidad penal procedente. El Tribunal Constitucional tiene que escoger la medida, o medidas, que crea adecuada al caso, ya sea la multa, la inhabilitación, el requerimiento al Gobierno para la ejecución sustitutoria o el reenvío a la jurisdicción penal. Todo ello respecto de las personas concretas relacionadas con el incumplimiento.

Por último, en la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional, se cuenta con mecanismos muy valiosos para poder hacer frente a contingencias que bien pudieran producirse en los próximos meses. La ley permite actuar, entre otros supuestos, en defensa de los derechos y libertades y de los principios y valores constitucionales. Todas las administraciones públicas (autonómicas y locales incluidas) y la sociedad en general, están sujetas a las medidas que puedan adoptarse regulando la gestión de situaciones de crisis. Para ello, la ley permite que el Presidente del Gobierno declare por decreto la «situación de interés para la seguridad nacional», por la que cualquier autoridad (estatal, autonómica o local) está obligada a aportar los medios humanos y materiales dirigidos a una efectiva aplicación de las medidas enumeradas en la declaración. Con ello, el Gobierno puede tomar el control directo de cualquier situación de crisis sin necesidad de recurrir a la declaración de estados excepcionales. Hay que señalar también que, según el Tribunal Constitucional (STC 184/2016, sobre esta misma Ley) es el Estado quien coordina, es decir, quien tiene la dirección política sobre la seguridad nacional, como materia subsumida en la seguridad pública. Las Comunidades Autónomas no dirigen la coordinación sino que son coordinadas. Medidas tales como el control directo de cualquier órgano de cualquier administración, funcionarios o policías por poner un ejemplo, que tendrán que actuar bajo la dirección de quien designe el Gobierno español, son posibles al amparo de esta ley.

El Estado de Derecho cuenta, pues, con variados instrumentos, como cuentan con ellos todas las democracias de nuestro entorno. La democracia debe defenderse. Los derechos de las personas deben poder ser defendidos. Con todas las garantías. Respetando la legislación interna y la europea e internacional. Cuanto mayor sea la agresión a la democracia y a los derechos mayor intensidad debe tener la medida que se tome, con toda la prudencia y proporcionalidad, pero también con toda la seguridad que vivir en democracia nos garantiza.

Teresa Freixes es catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Barcelona y catedrática Jean Monnet ad personam.

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