El sistema de financiación autonómica que surja de la próxima reforma debería ser sencillo y susceptible de ser explicado a la gente. Para conseguirlo no es necesario inventar nada, nos basta con el modelo canónico de igualación de la capacidad fiscal, que está basado en un principio de equidad eminentemente razonable e inteligible: si dos comunidades tienen las mismas competencias y exigen de sus ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal, ambas deberán disponer de los mismos recursos. La gente acepta este principio de justicia distributiva y desconfía de propuestas que se separan del mismo.
La sugerencia del lehendakari Urkullu (EL PAIS, 4/12/2017) sobre la posible generalización del sistema de concierto a todas las comunidades autónomas es un buen ejemplo del tipo de propuestas que se separan del principio de equidad aquí defendido. La generalización del concierto plantea dos problemas serios. El primero es que debilita de forma muy significativa la autonomía financiera del gobierno central. No hay ningún país federal que no asigne a su gobierno central las bases imponibles más potentes y de mayor elasticidad, con el fin de poder desarrollar de forma oportuna la política fiscal adecuada según la coyuntura macroeconómica del momento. El segundo es la ausencia de un mecanismo de igualación. Los recursos que, para las mismas competencias y el mismo esfuerzo fiscal, este sistema pondría a disposición de las comunidades se distribuirían aproximadamente según la productividad de las mismas. Con datos de 2016 esto daría a Madrid un 36,5% más que a la media, al País Vasco un 32,7% más, a Navarra un 24,4% más y a Cataluña un 19,3% más.
En el otro extremo de la distribución tendríamos a Extremadura, con un 31,7% menos, Andalucía un 26,4% menos, Castilla La Mancha un 22,4% menos y Murcia un 19,0% menos. Un sistema así no existe en ningún país y sería irresponsable adoptarlo en España ¿Quién puede explicar a la gente que entre la comunidad mejor tratada y la peor tratada exista una brecha de más de 68 puntos de porcentaje? ¿Quién puede explicar que para financiar servicios públicos deba existir entre comunidades diferencia de capacidad financiera alguna?
El sistema de concierto es un ejemplo extremo, pero da una idea muy concreta de cuán difícil es justificarlo ante la opinión pública. Y lo es porque la desigualdad resultante debe competir con una idea poderosa y de notable tradición en los países federales, cual es que dentro de un Estado los ciudadanos deben tener acceso a los mismos servicios públicos con independencia del territorio en el que residan. Una idea que no ha impedido el avance de dos argumentos, que sin duda jugarán un papel en la discusión de la próxima reforma, en favor de una mejor financiación para las comunidades más ricas.
El primer argumento dice que del total de recursos del sistema, una parte debe distribuirse de forma igualitaria, con el fin de financiar unos servicios llamados esenciales, y el resto debe distribuirse según la capacidad fiscal de cada comunidad, con el fin de financiar las demás competencias. Este planteamiento da necesariamente más dinero a las comunidades ricas que a las pobres, pero los proponentes aducen que mientras las comunidades dispongan de los mismos recursos para financiar los servicios esenciales, lo que ocurra con la financiación total no debe preocuparnos. El argumento es un despropósito de los pies a la cabeza. Es absurdo decir que la educación, sanidad y servicios asistenciales son más esenciales que la seguridad y la justicia, como lo es pretender que una cosa son los servicios públicos y otra las estructuras administrativas y políticas que los sustentan. Segmentar competencias no tiene sentido en un sistema en el que los recursos son no finalistas. En tal caso, dada la fungibilidad del dinero, lo único que importa es la cantidad total de recursos que las comunidades acaben teniendo a su disposición. Si una comunidad tiene menos recursos, todas sus competencias, las llamadas esenciales y las demás, sufrirán las consecuencias de esta escasez.
El segundo argumento en favor de la financiación desigual es el llamado principio de ordinalidad, según el cual el orden de las comunidades en términos de su capacidad fiscal y el orden según el volumen de recursos que el sistema pone a su disposición después de la nivelación deben ser el mismo. Tres consideraciones respecto a este argumento. Primera, dado el principio de equidad más arriba enunciado, la condición que establece el principio de ordinalidad es redundante. El principio de equidad lleva a la igualdad de recursos por unidad de necesidad entre comunidades y por tanto, en el límite, no altera el orden de las mismas en términos de financiación por unidad de necesidad. Segunda, mientras que el principio de equidad realmente implica un particular modelo de financiación (el de igualación de recursos para todas las comunidades), el de ordinalidad es compatible con un número infinito de modelos que van desde el de igualación de la capacidad fiscal a modelos claramente regresivos, pasando por el sistema de concierto. Y tercera, el principio de ordinalidad es equívoco cuando presenta la distribución de recursos entre comunidades como una mera cuestión de grado, porque con ello enmascara las dos opciones políticamente sustantivas que se abren al legislador, que no son otras que optar por la igualdad entre comunidades en lo que a la provisión de servicios públicos se refiere, o admitir que las ricas deben poder prestar más y mejores servicios que las pobres.
La igualación de la capacidad fiscal no anula la autonomía de gasto e ingreso de las comunidades. En materia de gastos, el sistema pone a disposición de cada comunidad una cantidad total de dinero cuya asignación entre políticas de gasto corresponde al gobierno regional. En materia de tributos, los gobiernos regionales que dentro de sus competencias quieran subir sus impuestos por encima de la referencia, dispondrán euro por euro del exceso de recaudación obtenido y, a cambio de este mayor esfuerzo fiscal, podrán ofrecer más y mejores servicios. Los que bajen sus impuestos, perderán también euro por euro la merma de recaudación y tendrán que restringir la cantidad y/o calidad de los servicios públicos. A la baja hay el límite impuesto por la regulación estatal de base sobre la calidad mínima de los servicios; al alza el límite que decidan los ciudadanos como electores de los gobiernos regionales.
Un Estado como España, descentralizado y territorialmente desigual en lo económico, debe velar por su cohesión social y por la creación de una ciudadanía común con los mismos derechos y las mismas obligaciones. El acceso a servicios públicos de la misma calidad con independencia del lugar de residencia es, entre otras, una condición necesaria para esta cohesión. En un Estado con privilegios territoriales significativos, el concepto de ciudadanía común se difumina y pierde significado y la estabilidad social, por la vía de presiones migratorias excesivas, puede verse dañada.
Antoni Zabalza es catedrático de economía la Universidad de Valencia y fue secretario de Estado de Hacienda