Financiación autonómica y Constitución

La financiación autonómica genera problemas que no han encontrado solución definitiva en los largos años de existencia de las comunidades autónomas. Las ideas que aquí se exponen responden a dos convencimientos personales. El primero, que la Constitución no debe ser modificada por este motivo. El segundo, que debe respetarse el principio, consagrado en su art. 139.1, de que todos los ciudadanos deben disfrutar de iguales derechos e iguales obligaciones en cualquier parte del territorio nacional, lo que en el ámbito de la Hacienda pública significa igual volumen global de servicios públicos a su disposición (derechos) e iguales impuestos exigidos conforme a sus capacidades tributarias (obligaciones). La igualdad ante la ley es principio básico en democracia.

Financiación autonómica y ConstituciónDe hecho, los mayores problemas de la financiación autonómica se derivan de las fuertes diferencias en PIB por habitante entre las distintas comunidades. Así, mientras que en 2016 en Madrid -la Comunidad de mayor PIB de toda España- el valor de esa magnitud era del 142% del PIB español por habitante, el de Extremadura, la comunidad más pobre, eran tan solo del 65% respecto a España y del 46% respecto a Madrid. El problema no es sólo de Extremadura, pues de las 19 comunidades y ciudades autónomas que existen en nuestro país, 12 de ellas no llegan al 66% del PIB por habitante de Madrid. Los resultados serían similares si las comparaciones se efectuasen con el País Vasco, Navarra o Cataluña que, junto con Madrid, son las de mayor nivel económico.

En este contexto de fuerte desigualdad interterritorial, la aplicación efectiva de los preceptos constitucionales que insisten en la igualdad de trato (art. 139-1) y en la solidaridad interterritorial (arts. 2 y 138), resulta difícil pero no imposible. De hecho, el sistema vigente agrava aún más la situación al ceder a cada comunidad un porcentaje de la recaudación en su territorio de los principales impuestos, acentuando la desigualdad entre comunidades.

Además como, según el art. 158.1 de la Constitución, la Administración Central tiene que garantizar en cada comunidad un nivel mínimo e igual por habitante de servicios públicos fundamentales -Educación, Sanidad y protección social- se ve obligada a recuperar un 75% de lo previamente cedido para llevarlo a un Fondo de Garantía de la financiación de tales servicios. Para complicar aún más las cosas, muchos de los tributos se han cedido con facultades normativas por lo que, al alterar cada comunidad sus tarifas y deducciones, se ha aumentado la desigualdad territorial en el trato a los ciudadanos. Como esos tributos cedidos siguen siendo recaudados en su mayor parte por la Administración Central, resulta difícil conocer quién los recibe y además, se hace imprescindible una compleja estructura de entregas a cuenta y liquidaciones provisionales para el adecuado funcionamiento del sistema.

Los problemas generados por las cesiones de tributos son graves. Primeramente porque esas cesiones generan un trato tributario desigual en las distintas CCAA, provocando frecuentemente las iras de sus habitantes. Además, porque tampoco permiten que los contribuyentes aprecien lo que realmente pagan por los servicios que reciben, pues la mayoría de esas recaudaciones se siguen obteniendo directamente por la Administración Central. Pero su defecto fundamental es que generan fuertes tensiones entre las CCAA ya que la cesión total o parcial de los más importantes tributos a un determinado territorio refuerza, en las comunidades que los reciben, la idea de que tales tributos les pertenecen, generándose importantes agravios y tensiones al destinarse una parte sustancial de sus recaudaciones a financiar gastos fundamentales de las CCAA con menores capacidades económicas mediante el Fondo de Garantía ya comentado.

Por lo que se refiere a los gastos, el problema mayor deriva de que las comunidades habitualmente estiman que los servicios que demandan sus ciudadanos son superiores a los que el sistema les permite financiar.

Sin embargo este problema tiene hoy solución concreta. En primer término, porque la nueva redacción del art. 135 de la Constitución impide la existencia de déficits estructurales en las cuentas públicas y, en segundo lugar, porque la Ley Orgánica promulgada para su desarrollo establece que los gastos de todas las Administraciones Públicas en un ejercicio no pueden superar, respecto al anterior, la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo, lo que conduce a que los gastos del conjunto de CCAA no puedan sobrepasar ese límite y a que el déficit de la Administración Pública en su conjunto no pueda superar lo autorizado por la Unión Europea. Estos preceptos llevan a una atribución igual por habitante del volumen máximo de gasto público calculado con el límite del crecimiento del PIB. El volumen de servicios públicos autonómicos por habitante será así igual para todos en el territorio nacional. La Constitución además delimita un núcleo importante de esos servicios al garantizar un nivel mínimo de gastos públicos fundamentales.

En cuanto a los impuestos, la solución también debería atender la norma constitucional que consagra el principio de igualdad en cualquier parte del territorio nacional. Esa igualdad significa que todos los habitantes de la nación deberían soportar iguales impuestos en función de su capacidad económica, lo que exigiría de un único sistema tributario una vez efectuada la reforma impositiva pendiente. Esa recentralización tributaria necesitaría de un amplio acuerdo entre las comunidades autónomas y el Estado en el que además se incluyese el compromiso del Estado de asumir la financiación no solo de los niveles mínimos de servicios públicos fundamentales como hasta ahora, sino de todos los servicios de esas comunidades, aunque siempre dentro de los límites máximos ya comentados.

Como acaba de verse, la igualdad de derechos y obligaciones debería conducir a una reversión acordada de las cesiones de impuestos y capacidades normativas para que pudiera aplicarse un único sistema tributario en todo el territorio nacional. Como de forma simultánea, el art. 135 de la Constitución y su ley de desarrollo llevan necesariamente a un nivel máximo de servicios públicos por habitante igual en todo ese territorio, quedarían resueltos muchos de los problemas actuales de la financiación autonómica.

Dentro de los gastos iguales por habitante que se les asignase en la distribución de la cifra global de gasto máximo, a las CCAA les correspondería las decisiones sobre los servicios concretos en que se materializasen esos gastos, una vez garantizados los considerados fundamentales, así como la gestión eficiente de todos sus servicios. Por su parte, los ciudadanos tendrían a su disposición igual volumen de servicios en todo el territorio nacional, soportando iguales cargas tributarias. Igualdad de derechos y obligaciones sin modificar para nada los preceptos de nuestra Constitución.

Manuel Lagares es catedrático de Hacienda Pública y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *