El sistema de financiación autonómica, «definitivo» (sic) según la última y todavía vigente reforma de la LOFCA de 2001, se ha visto sustancialmente alterado por el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, en el que, desde el principio de la bilateralidad de las relaciones Estado-Comunidad Autónoma de Cataluña, se introducen nuevos criterios de financiación autonómica a los que se atribuye una función muy destacada, casi determinante, en la definición y concreción del sistema general de financiación autonómica en Cataluña.
Una cuestión previa que debe quedar claramente establecida es la relación entre las leyes orgánicas que integran el bloque de la constitucionalidad por derivar directamente de la Constitución (art.157.3) y los Estatutos de Autonomía.
Obvio es que se trata de normas de distinta naturaleza, contenido y alcance, como distinto es también el procedimiento para su adopción; pero cuyo elemento de articulación no es la jerarquía, sino más bien la competencia.
La función de la LOFCA -al igual que acontece con otras Leyes Orgánicas previstas en la Constitución- es delimitar la autonomía y el ejercicio de las competencias financieras asumidas por las Comunidades Autónomas, por lo cual sus disposiciones no pueden ser contravenidas o simplemente ignoradas por éstas, ni siquiera por su Estatuto de Autonomía. Porque la razón de ser y la función de la LOFCA es el diseño de un sistema de financiación autonómica dotado de coherencia interna y de homogeneidad de modo que sea aplicable a todas las Comunidades Autónomas de régimen común, «evitando que ese sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía», para decirlo con las palabras de la STC 68/1996,F.J.9º. Por eso mismo, la LOFCA es parámetro de constitucionalidad.
Por tanto, el Estatuto de cada Comunidad Autónoma puede, desde luego, contener normas y principios referidos a su financiación que complementen y desarrollen la parca regulación constitucional de la Hacienda autonómica (arts.156 a 158 CE), pero siempre que esa regulación sea susceptible de ser integrada en el conjunto del sistema cuyos elementos estructurales son definidos por la LOFCA y que únicamente al Estado compete fijar (art.156 CE y art.149.1.14ª CE). Es decir, siempre que sean reconducibles a la unidad del sistema de financiación autonómica. Esa unidad del sistema es un corolario de los principios de solidaridad y de coordinación que presiden la descentralización política y financiera que la Constitución española propugna.
Ello significa que las normas del Estatuto y las de la LOFCA han de ser susceptibles (y objeto) de una interpretación integradora, armónica (vid. STC 85/1984 F.J.3º) sin que, en caso de conflicto, hayan de prevalecer necesariamente las estatutarias sino, por el contrario, las de la Ley Orgánica estatal delimitadora y reguladora de las competencias autonómicas en la materia, cuyo ejercicio se ajustará lo que establezca esta última, como bien se decía en el Estatuto catalán de 1979 .
Es desde tales premisas como deben enjuiciarse los elementos de bilateralidad en la regulación de la financiación que se contienen en el Título VI del Estatuto de Cataluña, como son: la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad; la Agencia Tributaria de Cataluña; la fijación de los porcentajes de participación en los impuestos estatales cedidos o los criterios de la financiación de Cataluña.
Es preciso advertir, ante todo, que la bilateralidad y la asimetría no son, en principio y en sí mismos, contrarios a la Constitución o incompatibles con los principios de su organización territorial, en particular de la Hacienda. Es más, desde los primeros momentos del Estado Autonómico y de la puesta en marcha de su sistema de financiación han coexistido siempre, en todas las Comunidades Autónomas, en sus relaciones financieras con el Estado elementos de bilateralidad y de asimetría (v.gr. los pactos o acuerdos sobre financiación con las Comisiones Mixtas paritarias de cada Comunidad Autónoma sobre los impuestos estatales cedidos o sobre la participación en los ingresos del Estado; y así el Acuerdo sobre el modelo de financiación para el quinquenio 1997-2001 fue rechazado por Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura) junto con elementos de multilateralidad (acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera). Sin que ello suponga menoscabo de las competencias exclusivas del Estado sobre la «Hacienda General» (art.149.1.14ª CE) para conformar, mediante la Ley Orgánica a que se refiere el art.157.3 CE, el sistema de financiación autonómica y preservar la unidad y coherencia del sistema fiscal en su conjunto (STC192/2000 F.J.4º).
Los elementos de bilateralidad y de asimetría, también en materia de financiación autonómica, son en gran medida el corolario o consecuencia del modelo mismo de descentralización política diseñado en el Título VIII de la Constitución apoyado en el llamado «principio dispositivo». Y por lo mismo, difícilmente evitables; aunque después de más de 25 años de desarrollo del Estado Autonómico (sobre todo a partir de los Pactos Autonómicos de 1992) se hayan ido imponiendo en las relaciones Estado-Comunidades Autónomas -junto a elementos de homogeneidad e igualación competencial- los mecanismos de multilateralidad (el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas) mediante los cuales se ha pretendido lograr una homogeneidad en los Acuerdos de financiación; mecanismos de multilateralidad siempre incompletos, por demás, a falta de la oportuna reforma del Senado que lo reconduzca, de manera efectiva, a la función de Cámara de Representación Territorial que la Constitución le asigna (art.69.1 CE).
Pero también conviene advertir que esta bilateralidad en las relaciones financieras Estado-Comunidades Autónomas, posibilitada en la Constitución y en la LOFCA, nada tiene que ver con las ensoñaciones nacionalistas que la asocian a una «soberanía compartida», de relaciones financieras entre iguales, sin subordinación jerárquica y «bajo una coordinación fiscal (europea) única» (G. LÓPEZ CASASNOVAS); o que «acaba con la supeditación actual del Estatuto a la LOFCA y sitúa a las dos normas en el mismo plano» (Miquel ICETA), concepción que no tiene cabida en nuestra Constitución. Pues, como declaró el Tribunal Constitucional, «no cabe discutir la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y del supremo interés de la Nación» (STC 76/1983 F.J.13º).
Por todo ello, las normas de la LOFCA y las normas contenidas en el Estatuto «deben interpretarse armónicamente», desde luego (D.A.14ª del EAC y Disposición Final de la LOFCA), pero teniendo presente la posición respectiva de cada una en el orden constitucional de competencias.
Álvaro Rodríguez Bereijo
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