Armónica integración normativa que, más allá de lo lógico, puede resultar, sin embargo, una tarea harto complicada dada la disparidad de filosofía que inspira a ambos textos legales; amén de la diferencia de criterios en que se basan, que puede quebrar el equilibrio y la necesaria homogeneidad del sistema de financiación autonómica una vez que aquellos criterios se quieran generalizar y extender a las restantes comunidades autónomas de régimen común (si ello es posible).
En la primera reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrado el mes de septiembre, después de la aprobación del Estatuto de Cataluña, se puso de manifiesto las dificultades de una financiación a la carta, extendiendo a todas las comunidades el criterio del porcentaje del PIB regional en inversiones estatales aprobado para Cataluña en el Estatuto , por inviable y por insolidario. El propio ministro de Hacienda, Pedro Solbes, con motivo de la presentación en las Cortes de los Presupuestos Generales del Estado para 2007, ha advertido de que «el sudoku puede complicarse hasta el infinito», por la dificultad de cerrar las cuentas públicas si dichos criterios de inversión estatal se generalizan.
El nuevo Estatuto de Cataluña parte del modelo de financiación definido por la LOFCA, en sus distintas reformas (Ley Orgánica 7/2001), y por los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera que combinaba, con distinta intensidad, los recursos financieros procedentes de la participación en los ingresos del Estado, de los impuestos estatales cedidos, total o parcialmente, y de los tributos propios. Pero avanza un paso más, al configurar un modelo basado en una mayor y más amplia cesión de los impuestos estatales, con el reconocimiento, además, de capacidad normativa sobre los mismos acompañada de la gestión tributaria por parte de la Generalidad de Cataluña, no sólo sobre dichos impuestos sino también sobre los demás impuestos estatales recaudados en Cataluña, mediante un Consorcio con la Agencia Tributaria del Estado de modo que la Agencia Tributaria de Cataluña podrá convertirse en la Administración tributaria ordinaria (única) en Cataluña; hasta el punto de que la Generalidad de Cataluña asume las competencias para conocer de la revisión en vía administrativa de los actos de gestión tributaria de la Agencia Tributaria de Cataluña, reduciéndose las competencias de la Administración general del Estado (TEAR, TEAC) a «la unificación de doctrina»:
- El 50% del IRPF, con un aumento de las competencias normativas sobre dicho tramo del Impuesto (fijación del tipo impositivo, las exenciones, reducciones y bonificaciones sobre la base imponible o sobre la cuota).
- El 50% de la recaudación del IVA, determinada en función del consumo en el territorio de la comunidad, con cesión de las competencias normativas en las operaciones en fase minorista.
- El 58% del rendimiento de los Impuestos Especiales: sobre hidrocarburos, labores del tabaco, alcohol y bebidas derivadas, cerveza, vino y bebidas fermentadas e impuestos sobre productos intermedios; con la cesión de competencias normativas en la tributación en fase minorista de los productos gravados por los impuestos especiales de fabricación.
El alcance y condiciones de la cesión se establecerán por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad, que es el órgano bilateral, de composición paritaria, para las relaciones con el Estado en esta materia. El Gobierno tramitará el Acuerdo de la Comisión como Proyecto de Ley (D.A.12ª).
Estamos ante una especie de «acuerdos normativos» de efecto vinculante para las partes. Pero es dudoso que el Estatuto pueda fijar el porcentaje de cesión de los impuestos estatales sobre los cuales carece de toda competencia, predeterminando el contenido de decisiones estatales e imponiendo un mandato al poder legislativo del Estado respecto del contenido de la Ley de Cesión de Tributos. Ni siquiera el carácter «pactado o paccionado» que suele atribuirse a la norma estatutaria o el ardid de que lo que se predetermina es el contenido de un futuro proyecto de ley cuya elaboración corresponde al Gobierno de la Nación, permiten, a mi juicio, salvar esta objeción. La razón es bien clara y tiene que ver con la relación entre las normas en presencia integrantes del bloque de la constitucionalidad en esta materia. Como ha declarado con toda rotundidad el Tribunal Constitucional, «los Estatutos de Autonomía, pese a su forma de Ley Orgánica, no son instrumentos ni útiles ni constitucionalmente correctos, por su naturaleza y modo de adopción, para realizar transferencias o delegaciones de facultades de una materia de titularidad estatal permitidas por el art.150.2 de la Constitución» ... pues «el Estatuto es el paradigma de los instrumentos jurídicos de autorganización, la transferencia y la delegación cae en el ámbito de la heterorganización» (STC 56/1990 F.J.5º).
Además, en tanto se trata de una cuestión que afecta al sistema de financiación autonómica en su conjunto (multilateralidad) ha de ser acordada por el Estado mediante una Ley general y debatida con todas las comunidades autónomas. A no ser que se sostenga (y no ha faltado quien lo hace) que en la Constitución española no existe una concepción de la Hacienda como una Hacienda de coordinación, o que no forma parte consustancial del contenido constitucional de la LOFCA la determinación de los porcentajes de cesión de tributos a las comunidades autónomas.
En el Estatuto de Cataluña se fijan algunos criterios que, inevitablemente, determinarán y condicionarán el sistema de financiación de las comunidades autónomas, pues se establece:
- Que la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial (!!), se equiparará al PIB de Cataluña con relación al del Estado para un período de 7 años (D.A.6ª). Un auténtico privilegio para Cataluña que choca con los principios de coordinación y de solidaridad interterritorial de la Constitución y la LOFCA; de muy difícil, si no imposible, generalización al resto de comunidades autónomas, pues favorece particularmente a las regiones más ricas, de ahí que Andalucía se haya apresurado a reclamar que el criterio aplicable en su caso sea el equivalente al peso de la población sobre el total de España.
- Que el nivel de recursos financieros de que disponga Cataluña se fijará según criterios de «necesidades de gasto» , de la «capacidad fiscal» y del «esfuerzo fiscal».
El modelo se cierra con una nueva fórmula de articulación de la solidaridad y la igualación financiera interterritorial, que tiene como punto de partida la consideración de la aportación financiera de Cataluña a los servicios generales que el Estado presta en el territorio, que sin llegar a asimilarse al régimen de Concierto Económico, pretende lograr una aproximación en sus resultados. Es significativo que se establezca la actualización quinquenal del sistema de financiación por una Comisión mixta de Asuntos económicos y fiscales Estado-Generalidad (art.212).
Álvaro Rodríguez Bereijo. Leer :: primera parte :: tercera parte.