En efecto, en el Estatuto de Cataluña se establecen nuevos criterios respecto de la aplicación de los mecanismos de igualación financiera o de nivelación mediante los cuales se quiere dar cumplimiento -como no podía ser de otra manera- al mandato constitucional de solidaridad interregional de los arts.138 y 139 CE.
Pero seguidamente se introducen importantes límites, claros y precisos, a la función de redistribución territorial de la renta y de la riqueza que resulta de la aplicación del sistema tributario y del actual sistema de financiación autonómica, que ponen entredicho aquel propósito, por cuanto:
- La contribución a los mecanismos de nivelación y solidaridad se realizará con arreglo al principio de transparencia y se evaluará quinquenalmente.
- La financiación no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes comunidades autónomas.
- El nivel de los recursos financieros de Cataluña (determinados según los criterios antes señalados) podrán «ajustarse» para que el sistema general de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y la solidaridad con las demás comunidades autónomas, esto es que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado. Pero ello con una importante restricción: «siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar» al de Cataluña. Pero, ¿qué es un esfuerzo fiscal similar; cómo se define; y cómo se calcula habida cuenta de las diferencias existentes, por renta y riqueza, entre comunidades autónomas?
- El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación (art.208.5). Es el llamado «principio de ordinalidad», como límite genérico a la solidaridad interterritorial, que ha sido tomado del Derecho alemán y en particular de la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 11 de noviembre de 1999 sobre la Ley de Compensación Financiera entre la Federación y los Länder, totalmente novedoso y ajeno a los criterios y principios del sistema diseñado por la LOFCA, pero que, en todo caso, no cabe establecer de manera unilateral por el Estatuto de una comunidad autónoma, sino que compete exclusivamente al Estado mediante la correspondiente modificación de la LOFCA, al afectar a todas las comunidades autónomas de régimen común.
Limitaciones a la nivelación financiera mediante las cuales se pretende «equilibrar» su balanza fiscal, esto es lo que Cataluña aporta a los ingresos fiscales del Estado y los recursos financieros que recibe. Idea que es, a mi juicio, profundamente regresiva e insolidaria y subvierte los principios y la configuración que de la Hacienda Pública se contienen en nuestra Constitución: el justo y equilibrado reparto de los tributos y de los gastos públicos entre los ciudadanos y la función redistributiva de rentas y de riquezas que se encomienda a la Hacienda Pública en un Estado social y democrático de Derecho como el que nuestra Constitución propugna en el art.1º con el propósito de lograr una sociedad más igualitaria y más justa.
Los impuestos no los pagan los territorios sino las personas en razón a su capacidad económica, según la renta, el patrimonio o el gasto o consumo que manifiestan. Que ello determine una transferencia de recursos o de rentas de una comunidad más rica a otra más pobre no es sino la lógica consecuencia del sistema fiscal en una Hacienda democrática como la que la Constitución establece.
Los criterios de financiación que fija el nuevo Estatuto de Cataluña son, a la vista está, muy favorables para esta comunidad y para otras regiones ricas, con mayor renta y economías más dinámicas, pero no así para las regiones más pobres y menos desarrolladas; lo que unido a los topes que se establecen a la redistribución interterritorial de la renta vía sistema fiscal y a la solidaridad está llamada a generar agravios comparativos y fortísimas tensiones políticas entre comunidades autónomas así como serios problemas de legitimidad constitucional, por la insolidaridad financiera que se esconde tras ellos.
El efecto redistributivo que resulta del actual sistema de financiación autonómica -que hace que, en líneas generales, los recursos que las comunidades autónomas aportan a los ingresos fiscales del Estado sea directamente proporcional a su nivel de renta o riqueza y en cambio lo que reciben de los ingresos generados por el Estado en su conjunto sea inversamente proporcional a su nivel de renta o riqueza- ilustra a las claras la gravedad y alcance de las consecuencias.
Desde luego que las desigualdades financieras o los desequilibrios económicos entre comunidades autónomas tienen cauce para su eventual corrección previstos en la LOFCA, tanto a través del Fondo de Compensación Interterritorial como del Fondo de Suficiencia Financiera o de las asignaciones correspondientes en los Presupuestos Generales del Estado; a quien corresponde velar por el mantenimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español así como impedir que las diferencias entre los Estatutos de las distintas comunidades autónomas se traduzcan en privilegios económicos o sociales (art.138 CE).
Pero los problemas que plantea un sistema de financiación autonómica basado en los principios y criterios que establece el Estatuto de Cataluña, una vez generalizados a todas las comunidades autónomas de régimen común, serán no sólo de solidaridad interterritorial sino también de sostenibilidad y equilibrio del modelo.
En efecto, el Estatuto de Cataluña supone un importante adelgazamiento del músculo financiero del Estado en sus fuentes de ingresos, que si en el momento presente, de auge y crecimiento económico, no parece comprometer la viabilidad del sistema, en las fases depresivas del ciclo con fuerte caída de la actividad económica, paro y déficit presupuestario, puede mermar seriamente la capacidad fiscal del Estado y el equilibrio de las cuentas públicas, comprometiendo la función que le corresponde en la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales y en hacer efectivo el principio constitucional de solidaridad.
Por otra parte, no deja de suscitar preocupación que la ya tradicional tendencia de las Haciendas territoriales a buscar en fuentes exógenas de financiación la cobertura de su nivel de gasto público -ya denunciado reiteradamente por la doctrina académica- no sólo no trata de corregirse en el modelo del Estatuto de Cataluña, sino que se potencia hasta el extremo de vaciar las fuentes de ingresos de la Hacienda del Estado.
El adelgazamiento financiero del Estado puede comprometer en el futuro -con coyunturas económicas menos favorables y la previsible disminución de las transferencias de los Fondos estructurales de la Unión Europea, a medida que España converge con la renta media de la Unión- la capacidad de financiación de los programas estatales de gasto destinados a políticas nacionales o de infraestructuras de interés común para todos los españoles cualquiera que sea el territorio en que residan.
Álvaro Rodríguez Bereijo
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