A la hora de enjuiciar el nuevo sistema de financiación autonómica, la mayoría de las noticias presentan sus resultados como si se tratase de una competición deportiva por regiones, ordenando los resultados de acuerdo con las presuntas ganancias obtenidas. Paralelamente, parece haberse producido un nuevo milagro de multiplicación de los panes y los peces: supuestamente, el Gobierno aporta 11.000 millones de euros, pero las comunidades reciben más de 13.000 millones.
En todo caso, parece que se confunde más con mejor. En nuestra opinión, si bien es indudable que hay más recursos para las Haciendas autonómicas, resulta dudoso que haya un sistema de financiación autonómica mejor. Éste supondría, en primer, lugar la existencia de un sistema (es decir, un conjunto de reglas y procedimientos internamente coherente) que resuelve alguno de los problemas pendientes con el anterior, al que sustituye. Y es dudoso que el llamado nuevo sistema cumpla estos requisitos, porque simplemente se trata de revestir un pacto político con una prolija serie de reglas que mejoran en poco la corresponsabilidad fiscal y la estabilidad presupuestaria del modelo. Sencillamente, el objetivo central de la reforma no ha sido tanto mejorar el sistema anterior como satisfacer lo pactado políticamente con las comunidades autónomas de mayor nivel de interlocución política.
En el diseño, el Gobierno central ha demostrado poca imaginación y se ha limitado a tomar prestadas ideas ajenas, sin mayor aportación propia. En el Estatuto de Cataluña están literalmente los tres elementos esenciales del llamado nuevo modelo: limitación de la redistribución a los servicios públicos llamados esenciales, aumento de la cesión de impuestos (cada porcentaje señalado en el Estatuto para los principales impuestos cedidos es el que figura en el nuevo modelo) y aumento de recursos para Cataluña.
El nuevo modelo simplemente traslada al ámbito general lo pactado con Cataluña. Para allanar el camino de la aprobación se añaden 11.000 millones de euros (algo más del 1% del PIB estimado para el año 2009) a la financiación de las CCAA. Este dinero permite garantizar que ninguna Comunidad pierde con el cambio. Sin embargo, el ciudadano sí puede perder, porque el dinero adicional se paga entre todos vía más impuestos (ahora o en el futuro) o menos gastos del Gobierno central. Los recursos adicionales se usan para dar más dinero a las regiones. Cuánto más va a recibir cada una es un misterio porque, curiosamente, a la vez que se proclaman los principios de transparencia y lealtad institucional, los resultados del nuevo modelo se ocultan.
Todo lo anterior no tendría por qué ser tan malo si el nuevo modelo solventara los problemas del anterior. Pero es dudoso que esto sea así. El nuevo parte de explicitar que la equidad se limitará a los servicios básicos esenciales. Esto, además de ser regresivo, no tiene mucho sentido. Después de todo, ¿por qué se van a igualar las prestaciones en Sanidad, pero no en Infraestructuras o cuidado del Medio Ambiente?
El segundo elemento definitorio de la reforma es que aumenta los porcentajes de cesión de impuestos a las CCAA (los del IRPF y el IVA pasan del 33% y el 35% al 50%, y el de los especiales del 40% al 58%). Este aumento, lejos de ser una ventaja, limita la capacidad futura del Estado para redistribuir entre regiones y cambia los equilibrios futuros de capacidad negociadora (es previsible que, como ahora pasa con Madrid y Baleares, las comunidades más ricas pasen a ser quienes transfieran dinero al Gobierno central para que éste se financie). La cesión adicional, además, no aporta esencialmente nada en el ámbito de la corresponsabilidad fiscal.
De hecho, en el terreno de la corresponsabilidad fiscal, la aportación del nuevo sistema es escasa o nula y se circunscribe, en lo esencial, a la posibilidad de alterar el mínimo personal y familiar del IRPF (con el tope del 10% de su importe) y poder ampliar en mayor medida la deducción por adquisición de vivienda. Se consagra, sin embargo, la eliminación del Impuesto de Patrimonio, llevada a cabo por la Administración Central, con escaso respeto a las competencias normativas de las CCAA comunes respecto a este impuesto. Claro que éstas no han reivindicado su competencia en este punto y se han limitado a percibir la compensación financiera de 1.800 millones de euros a cargo de la Hacienda central, mostrando una vez más que el huevo es más importante que el fuero.
Otro punto censurable en materia de corresponsabilidad es la persistencia en permitir a las CCAA actuar únicamente sobre el tipo de gravamen de la base liquidable general del IRPF, que grava fundamentalmente a los asalariados y de forma progresiva, con tipos entre el 24% y 43%, que podrían verse incrementados por las propias comunidades. Frente a ello, están blindados fiscalmente los perceptores de rentas del capital mobiliario (intereses y dividendos) que, soportando el tipo más bajo del 18%, están a cubierto además del ejercicio de la capacidad normativa de las CCAA.
Por lo que respecta al sistema de transferencias, éste se vuelve más complejo y opaco, sustituyendo el anterior Fondo de Suficiencia por una amplia serie de fondos y subfondos (de garantía de servicios públicos fundamentales, de suficiencia global, de competitividad, de cooperación, más los recursos para CCAA de dispersión superior a la media, baja densidad poblacional y para políticas de normalización lingüística).
Desde la teoría del federalismo, no está claro cuál es el criterio de equidad subyacente y no se aprecian las ventajas de esta proliferación de fondos. Las verdaderas razones hay que buscarlas en el objetivo de tener más grados de libertad en el reparto de recursos y así hacer cuadrar las cuentas con los acuerdos políticos previos respecto a las cantidades pactadas bilateralmente con cada comunidad.
Se puede argumentar que el modelo no será tan malo cuando ha sido aprobado por los representantes políticos sin ningún voto en contra. Para entender esto basta con darse cuenta de que el modelo se aprueba en un momento de caída de la recaudación. Esta caída implica no sólo que las CCAA van a recibir menos por su participación en los ingresos del Estado, sino que, como en el pasado recibieron anticipos suponiendo que la recaudación iba a ser mayor, tienen que devolver al Estado parte de lo que les adelantó de más. Pero el nuevo modelo facilita las condiciones de devolución para quien lo acepte. Un incentivo más para quien tenga la tentación de rechazarlo. De esta forma, el modelo promete más recursos y facilidades de pago a quien lo acepte. Y esto, en un momento en que las comunidades tienen menos recursos y es previsible que siga así durante al menos otro año.
Con la espada de Damocles financiera sobre sus cabezas, los consejeros han votado un modelo opaco (no se saben sus resultados y cada cual, como mucho, llevaba una estimación de lo que le tocaría) que limita explícitamente la equidad que no aporta casi nada en términos de corresponsabilidad y que no resuelve los problemas económicos de medio y largo plazo. Y -no sorprendentemente- todos han votado a favor o se han abstenido. Pero no se debe confundir la aprobación del modelo con su bondad. La realidad es que, entre disciplinas de partidos y temores a amenazas financieras, se ha aprobado un modelo del que no se saben los resultados financieros, que es más regresivo y que avanza poco en la resolución de los problemas de fondo del sistema autonómico.
Por ello, aunque en el corto plazo la reforma consiga cierta tranquilidad porque satisface las expectativas financieras de algunos gobiernos autonómicos, el nuevo modelo tiene límites evidentes. No debemos olvidar que los gobiernos autonómicos que ahora han votado a favor o se han abstenido, antes se habían pronunciado unánimemente a favor del modelo aplicado desde 2002, que al parecer estaba plagado de defectos. Lástima que nadie se hubiera dado cuenta entonces.
Carlos Monasterio e Ignacio Zubiri, catedráticos de Hacienda Pública en las Universidades de Oviedo y el País Vasco, respectivamente, y coautores del libro Dos ensayos sobre financiación autonómica, Ed. Funcas.