El año 2009 pasará a la historia del autogobierno de Catalunya como el año en el que se aprobó un nuevo sistema de financiación y en el que el Tribunal Constitucional dictó la sentencia sobre el Estatut. Han sido las dos incógnitas principales que pesaban sobre la autonomía de Catalunya y que han centrado en gran parte, y lastrado, la vida política catalana y española en los últimos tiempos, y parece que por fin se aclaran, en un sentido o en otro.
La nueva financiación ya está acordada y ahora solo hay que traducir el acuerdo en normas legales (reformas de la LOFCA y de la ley de cesión de tributos, ley de presupuestos para el próximo año y otras). Decir aquí solo no deja de ser una licencia, ya que esta será una labor compleja en la que pueden surgir nuevas complicaciones, derivadas de una interpretación diferente de los detalles por parte de los diversos actores, pero, en todo caso, parece que el nuevo sistema de financiación puede darse por cerrado. Sin embargo, sigue siendo una incógnita el pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) sobre el Estatut, a raíz de los recursos presentados por el Grupo Popular del Congreso, el Defensor del Pueblo y varias comunidades autónomas. Parece muy probable que la sentencia por fin llegue este año, pero no puede decirse nada con seguridad sobre el sentido que va a tener hasta que el TC acabe su deliberación y la vote.
Estos dos asuntos están relacionados entre sí: el nuevo sistema de financiación se ha negociado a impulso del nuevo Estatut de Catalunya y el modelo al fin acordado el pasado 15 de julio por el Consejo de Política Fiscal y Financiera está basado en gran parte en elementos que contiene el Estatut, a pesar de ser, como es, un modelo general, aplicable a todas las comunidades menos el País Vasco y Navarra. Pero muchos de esos elementos fueron impugnados ante el TC. Así que es legítimo hacerse la pregunta de si la futura sentencia sobre el Estatut puede afectar al nuevo sistema de financiación al que se ha llegado tan trabajosamente después de mucho tiempo.
Resulta claro que el nuevo sistema de financiación, una vez aprobado e incorporado a la legislación estatal (LOFCA, leyes de cesión de tributos y otras), tiene su apoyo normativo inmediato en esta legislación. El Estatut aparece como la norma que inspira la nueva financiación, pero esta se sustenta y es efectiva a partir de su concreción en las leyes estatales. De modo que la sentencia sobre el Estatut, incluso en el caso de que llegara a declarar inconstitucional alguna de sus previsiones sobre financiación, no afectaría al nuevo sistema, excepto que alguno de sus elementos hubiese sido declarado inconstitucional en sí mismo, y no por estar contenido en el Estatut.
Porque lo que se discute básicamente en los recursos es la posibilidad de que el Estatut incluya previsiones sobre la financiación, como el porcentaje de cesión de tributos, la contribución a la solidaridad y el sistema de nivelación, los indicadores de necesidades de gasto o la ordinalidad, más que su propio contenido. Así, una vez incorporados estos elementos en la legislación estatal que establece el nuevo sistema, este reproche de inconstitucionalidad pierde efecto, e, incluso en el caso de que el Constitucional estimara los recursos en este punto, el nuevo sistema, edificado sobre leyes estatales, no quedaría afectado: la cesta de impuestos cedidos sería la misma, y también los porcentajes de cesión, la capacidad normativa atribuida a la Generalitat, el mecanismo de solidaridad previsto mediante la nivelación parcial, los indicadores básicos por el cálculo de necesidades y otros elementos que estaban previstos en el Estatut y que han sido recogidos sustancialmente en el nuevo sistema de financiación. Incluso la bilateralidad, sobre la que el TC se ha mostrado particularmente beligerante en los últimos años, quedaría bastante cubierta, en la medida en que en parte ya se ha cumplido, en la negociación que ha conducido al nuevo sistema, y en parte queda incorporada al nuevo sistema para el futuro.
La situación hubiese podido resultar muy diferente si la secuencia hubiese sido la inversa: primero la sentencia sobre el Estatut (siempre, claro, que lo hubiese declarado inconstitucional en esta materia) y después el acuerdo sobre la financiación. La solución final podría haber sido la misma, pero a nadie se le pueden escapar las dificultades y la presión que hubiese añadido negociar con una sentencia desfavorable sobre la mesa.
Al final, se podría dar una situación que cause cierta perplejidad: unos contenidos del Estatut declarados inconstitucionales o interpretados de forma muy restrictiva (aunque hay que decir que no existen motivos para que sea así, si no es desde una concepción muy estrecha de la Constitución), pero que, sin embargo, son plenamente vigentes y efectivos porque han sido recogidos en la legislación estatal.
Si esto llegara a producirse, la concepción del Estatut como pacto político resultaría reforzada, porque las partes habrían hecho honor a los compromisos adquiridos, haciendo efectivos los contenidos del pacto estatutario mediante los instrumentos jurídicos adecuados, lo cual, sin duda, es bueno, pero, en cambio, resultaría perjudicado en su concepción de norma, y de norma superior, con poder para vincular la legislación, lo cual seguro que traería problemas en el futuro.
Enoch Albertí Rovira, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona.