"La caída de la AOD es una fuente de gran preocupación, que viene en un momento en que los países en desarrollo se han visto afectados por el efecto dominó de la crisis y más lo necesitan. La ayuda es sólo una fracción de los flujos totales hacia los países de bajos ingresos, pero estos tiempos económicos difíciles también significa una menor inversión y la reducción de las exportaciones. Felicito a los países que mantienen sus compromisos, a pesar de duros planes de consolidación fiscal. Ellos muestran que la crisis no debe utilizarse como excusa para reducir las contribuciones de cooperación al desarrollo". (Secretario General de la OCDE, Ángel Gurría, 2012).
La crisis financiera ha generado una grave restricción de liquidez en los países desarrollados, especialmente en el sur de Europa. El adverso contexto económico-financiero de bajo crecimiento, con una drástica caída en la recaudación de los ingresos públicos y un significativo aumento de las cifras de desempleo, con el consiguiente crecimiento del gasto en concepto de seguro y subsidio de desempleo, ha generado un elevado y creciente nivel de déficit público en buena parte de ellos. El actual marco de recesión económica, incentivado por la crisis de la deuda soberana, obliga a los gobiernos más afectados a realizar un severo ajuste fiscal con el objetivo de reducir sus niveles de déficit público y endeudamiento lo que, de forma generalizada, ha implicado un recorte sustantivo en la financiación tradicional al desarrollo a través de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) hacia los países más empobrecidos. Paralelamente, buena parte de los países en desarrollo han experimentado en los últimos años un crecimiento económico positivo, aunque no necesariamente equitativo. El retroceso de la AOD y la creciente necesidad de movilizar recursos locales para la financiación del desarrollo convergen ante la necesidad de reforzar la buena gobernanza a favor del desarrollo en los países en los que subsisten importantes problemas de pobreza y desigualdad.
La pobreza, medida por medio de los indicadores monetarios tradicionales,1 no solo se concentra en los países menos adelantados (PMA) sino también en los países de renta media (PRM) donde el aumento de la desigualdad agranda la brecha entre ricos y pobres. Según la información disponible, actualmente, el 70% de las personas más pobres residen en los PRM2. Una nueva geografía de la pobreza donde conviven la desigualdad y la pobreza extrema en países muy distintos y, en muchos casos, al margen de los procesos de crecimiento económico que están experimentando buena parte de ellos a lo largo de los últimos años. Esta tendencia, a su vez, coincide con una reducción del número de países de renta baja y de renta media baja (PRMB) que se desplazan, en la clasificación del Banco Mundial3, hacia categorías más altas, como países de renta media y de renta media alta (PRMA4).
El propósito último de este documento es determinar si la Política Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (en adelante PECID) cumple con los requisitos para desarrollar una AOD de calidad en el ámbito de la fiscalidad y de las reformas tributarias en la región de América Latina y Caribe (ALC) con la que coopera, en el nuevo contexto mencionado en el párrafo anterior. Desde una perspectiva de ampliación del concepto de AOD, se revisa la interrelación entre la agenda de desarrollo internacional (Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM-, aunque no solamente) y su financiación (Conferencias de Monterrey y Doha). No podemos olvidar que esta interrelación se enmarca en un contexto internacional y regional (esto es, de AOD de la Unión Europea) de crisis económica (de diferente intensidad) entre los principales donantes, que reducen los fondos destinados a la política de ayuda al desarrollo, mientras se mantienen, aunque también afectadas de distinta manera por la crisis, otras líneas de financiación externa hacia los países en desarrollo (inversiones extranjeras directas, comercio, remesas de emigrantes, etc.).
Posteriormente, en el documento se revisan las conexiones que existen entre las estrategias de desarrollo de los diversos países, hasta ahora objeto de la AOD, y su capacidad para movilizar fondos propios con tal finalidad. En concreto, nos referimos a las estrategias dirigidas a mejorar la fiscalidad, como son la capacidad recaudatoria del sistema impositivo, la eficiencia en la obtención de recursos tributarios, o los mecanismos de redistribución de ingresos entre los ciudadanos, como herramientas esenciales para fortalecer una visión del Estado como garante de derechos ciudadanos y de buena gobernanza.
Con la finalidad de centrar el análisis en la realidad de la región de ALC, hemos seleccionado cuatro países de Centroamérica -Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua- y cuatro países de la región andina latinoamericana y Sudamérica -Colombia, Ecuador, Bolivia y Paraguay-. Seis de ellos siguen integrando el grupo de Países de Renta Media Baja5, mientras que todos ellos han sido elegidos por ser prioritarios en la PECID6.
Como se señalaba más arriba, la financiación al desarrollo integra todos los fondos o actividades -públicos y privados, remesas o donaciones-, que permiten cubrir los gastos de los planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social. Ello implica la presencia de una amplia variedad de proyectos, actores y nuevos mecanismos de financiación que para los países en desarrollo suponen, en la mayoría de los casos, alternativas financieras mucho más interesantes que la progresivamente limitada AOD. En este sentido, por ejemplo, la orientación de los países de renta baja hacia el comercio internacional y el fortalecimiento de su capacidad productiva tiene cada vez más peso en el compromiso que comparten los donantes tradicionales con las estrategias nacionales de los países receptores de la ayuda. Sin duda, la conciliación de los objetivos propios de las distintas políticas económicas de los donantes con las de desarrollo de los países socios, se hace obligada.
Los objetivos más generales de la ayuda al desarrollo en el campo de la fiscalidad se refieren, por un lado, al aumento de la capacidad financiera del sector público para satisfacer las necesidades básicas de la población; por otro, al fortalecimiento institucional del sistema impositivo y de la gestión pública tributaria. En ese sentido, sería deseable que la ayuda se vincule, de algún modo, al incremento de las fuentes de financiación propias (básicamente a través de la recaudación tributaria) en el marco de los programas nacionales de desarrollo (PND), evitando, en la medida de lo posible que la incorporación de la AOD al presupuesto general del gobierno receptor pueda generar mayores dependencias financieras o desincentivos para lograr un aumento de los recursos tributarios del país, especialmente, en el caso de los PRM. En este sentido, a los ciudadanos de los países donantes les cuesta comprender que se mantenga en el tiempo la entrega de recursos de ayuda al desarrollo sin que se observe un compromiso de los países receptores para con el esfuerzo recaudatorio. Se trata, en todo caso, de una cuestión delicada en la que debe evitarse cualquier manifestación de injerencia externa en los asuntos del país receptor respecto a su lícita soberanía fiscal. Por otro lado, como la ayuda bilateral se impone como principal modalidad de canalización de la cooperación (frente a la ayuda multilateral) y tiende a promover, en buena parte de los casos, los intereses políticos y económicos de los donantes hacia los países "preferidos", los PMA van quedando desplazados por los PRM y PRMB.
Para la UE, las reformas en el campo de la fiscalidad se integran en las directrices políticas de la gobernabilidad democrática y de desarrollo humano sostenible. En este sentido, que se consideren como finalidad de la ayuda implica que se generen estímulos para conseguir que los gobiernos receptores dispongan de los recursos suficientes para financiar sus políticas de gasto que contribuyan al crecimiento económico y la cohesión social. La mayor parte de esos recursos deberían tener un origen impositivo, de ahí que las reformas tributarias deban orientarse a aumentar la capacidad financiera, sin olvidar una mejora en los niveles de la equidad.
En este marco, hay que señalar que la PECID carece del atractivo técnico para producir una demanda real de los países socios con los que coopera y con quienes ha establecido prioridades en el terreno de la fiscalidad y la tributación. Los ocho países seleccionados en esta investigación acuden a organismos especializados en materia de fiscalidad y con probada capacidad financiera, para cubrir este tipo de necesidades. Los actuales instrumentos de la cooperación española no presentan grandes ventajas comparativas para tal fin, a la vez que la condicionalidad en este sentido resulta banal. Pero la cooperación española puede suponer un recurso útil y demandado, en aquellos aspectos en los que los colectivos más vulnerables quedan excluidos de los procesos de cambio, lo que limita los avances en materia de desigualdad de la región en general y en estos países seleccionados en particular.
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Jesús Ruiz-Huerta, Catedrático de Economía Aplicada Universidad Rey Juan Carlos.