Fiscalité des multinationales

’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a réussi un joli coup. Alors que, dans le monde entier, les gouvernements sont interpellés par leurs opinions publiques, scandalisées de voir les multinationales ne payer pratiquement aucun impôt, ce club de pays riches a réussi à s’imposer comme la seule instance susceptible de mettre fin à ces abus. Le 9 octobre, l’OCDE va même publier des propositions pour un nouveau système fiscal international qui pourrait s’imposer au monde entier pendant des décennies.

Des décennies, vraiment ? Oui, ce n’est pas une exagération. Il a fallu près d’un siècle pour que, pour la première fois cette année, apparaisse l’opportunité d’un changement. Car si, aux Etats-Unis par exemple, 60 des 500 plus importantes entreprises, parmi lesquelles Amazon, Netflix ou General Motors, n’ont payé aucun impôt en 2018, malgré un bénéfice cumulé de 79 milliards de dollars (72 milliards d’euros), c’est parce que le système en vigueur leur permet de le faire et, de surcroît, en toute légalité.

Ces détournements reposent sur des montages complexes, mais au principe très simple. Il suffit à la multinationale de jouer avec l’attribution des profits déclarés entre ses différentes filiales. De cette façon, elle affiche des déficits là où les impôts sont relativement élevés – même si c’est dans ces pays que l’entreprise génère l’essentiel de ses activités – pour déclarer des bénéfices élevés dans des juridictions où l’imposition est très faible, voire nulle – même si en réalité, l’entreprise n’y dispose d’aucun client.

Remise en cause les fondements de la fiscalité internationale

C’est ainsi que, chaque année, les pays en développement sont privés d’au moins 100 milliards de dollars, déviés par des entreprises dans des paradis fiscaux. A l’échelle mondiale, ces derniers concentrent 40 % des profits réalisés par les multinationales, selon les calculs de l’économiste Gabriel Zucman. D’autant qu’avec la numérisation accélérée de l’économie, les pertes fiscales ne cessent d’augmenter, dénoncées désormais par les plus orthodoxes des institutions, comme le Fonds monétaire international.

Mais c’est de l’OCDE qu’est venu le coup d’éclat le plus important, avec la proposition, début 2019, de remettre en cause les fondements de la fiscalité internationale, à savoir la capacité des multinationales à déclarer leurs bénéfices dans la filiale de leur choix. Après des décennies d’inaction, le processus s’emballe : après la publication du projet cette semaine, l’organisation fera une proposition finale courant 2020. La messe sera alors dite, et il ne sera pratiquement plus possible de peser sur le processus de réforme.

C’est là un danger pour les pays en développement. Ils ne peuvent plus dire qu’ils n’ont plus voix au chapitre. Soucieuse de gagner en légitimité, l’OCDE leur a offert une place à la table des négociations au sein d’un groupe qualifié de « cadre inclusif ». Avec 134 membres, cette arène est aujourd’hui de facto le lieu dans lequel se décide le système fiscal mondial de demain, grillant la politesse à l’ONU, l’instance légitime par définition.

Prendre des responsabilités

Evidemment, on ne joue pas à armes égales dans ce « cadre inclusif », malgré son nom. Les pays riches disposent de plus de ressources humaines, politiques et financières pour faire prévaloir leur point de vue. Concentrant la majorité des multinationales, ce sont aussi les plus influencés par la pression des lobbies aux dépens de leurs propres citoyens et du reste du monde. Mais à refuser de prendre conscience de ce qui est en jeu, les pays en développement sont aussi en train de faillir à leurs responsabilités.

La proposition de réforme de l’OCDE repose sur deux axes. Tout d’abord, s’interroger sur l’endroit où les bénéfices des grandes entreprises doivent être taxés et de quelle façon. L’idéal, pour lequel la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises (ICRICT) se bat depuis des années, serait de considérer que la multinationale est une unique entreprise, dont le bénéfice total devrait être taxé dans les lieux où elle exerce son activité selon des critères objectifs et non manipulables, comme les ventes, l’emploi, les ressources et les utilisateurs numériques.

Au lieu de ce projet ambitieux, le manque de volonté politique des pays en développement à la table des négociations face aux intérêts des pays riches risque de déboucher sur un consensus a minima. Les entreprises pourraient continuer à déclarer leurs bénéfices où bon leur semble pour l’essentiel de leurs activités, permettant la réallocation des impôts seulement pour une petite part. Le chantier de transformation du système fiscal international serait finalement limité à une partie dite « résiduelle » des bénéfices, celle liée aux actifs incorporels. Pire, la clé de répartition de ces bénéfices pourrait ne dépendre que du volume des ventes, en excluant le facteur « emploi », plus favorable aux pays en développement.

Une question politique et non technique

En clair, les pays riches se verraient attribuer plus de bénéfices, et donc plus d’impôts. L’autre axe de travail est la mise en place d’un impôt minimal effectif sur les entreprises au niveau mondial, redoutée par certains pays en développement. Ils craignent, en abandonnant l’arme de l’incitation fiscale, de ne plus pouvoir attirer les entreprises. Pourtant, si la communauté internationale s’entendait sur un taux suffisamment élevé – l’ICRICT plaide pour qu’il soit d’au moins de 25 % –, cela mettrait fin à la course au nivellement par le bas dont les seuls gagnants sont les multinationales. Cette mesure ferait disparaître la raison d’être des paradis fiscaux, tout en assurant à tous les Etats des ressources essentielles au développement.

En absence d’un consensus international, des pays ont fait le choix de trouver des solutions de compensation, faisant parfois beaucoup de bruit. C’est le cas de la France, qui va taxer à hauteur de 3 % le chiffre d’affaires des entreprises du secteur numérique. D’autres, comme le Mexique, s’interrogent sur la possibilité de contraindre des plates-formes comme Uber ou Netflix à payer une TVA pour les services offerts sur leur territoire.

Même si ces rentrées fiscales sont bienvenues, ces mesures relèvent avant tout du rafistolage. Il est impossible de cloisonner l’économie numérique et de la prendre pour seule cible de réforme, car, de plus en plus, les entreprises utilisent les technologies numériques dans le cadre de leurs activités commerciales. Et ce n’est pas avec ces mesures ponctuelles que les Etats sortiront des déficits et des cures d’austérité à répétition.

Il est temps que les pays en développement se mobilisent. L’augmentation de leurs ressources fiscales est la seule façon d’améliorer l’accès à la santé et à l’éducation, l’égalité des sexes ou la lutte contre le changement climatique. Si les chefs d’Etat et les ministres des finances de ces pays continuent à abandonner à des experts les débats sur la taxation des multinationales sans comprendre qu’il s’agit une question politique, et non technique, ils se verront bientôt contraints d’accepter un système fiscal international qui ne leur conviendra pas. Les gagnants de toujours seront les mêmes, et il sera alors trop tard pour protester.

José Antonio Ocampo est membre du conseil d’administration de la Banque centrale de Colombie, professeur à l’université de Columbia (Etats-Unis) et président de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises/ICRICT.

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