L'Union européenne (UE) a bien une politique commerciale. Mais elle n'a, en revanche, pas de stratégie en la matière. Ce constat est d'autant plus marqué à la veille de la conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui se tiendra sur l'île de Bali (Indonésie) du 3 au 6 décembre.
Les outils et les moyens à la disposition de l'UE, première puissance commerciale mondiale, sont connus. Ainsi, dans la limite du mandat reçu des Etats membres, c'est la Commission de Bruxelles qui négocie le cadre juridique.
Prenant acte de l'échec du cycle multilatéral de Doha lancé par l'OMC, celle-ci a choisi, récemment, de développer un fort activisme en matière de négociations commerciales régionales.
De même, quand les règles sont violées, elle peut porter l'affaire devant l'OMC. Chaque année, elle saisit d'ailleurs l'organe de règlement des différends avec une fréquence comparable à celle des Etats-Unis, un pays qui est régulièrement mis en avant comme très offensif sur ce plan.
Pourtant, la politique commerciale de l'UE est contestée. Dans les pays de tradition commerçante, elle est parfois jugée tatillonne et par trop éloignée des vrais enjeux. Dans le conflit du secteur de l'énergie solaire, qui oppose Bruxelles et Pékin, l'Allemagne s'est plutôt alignée sur la position de Karel de Gucht, le commissaire européen chargé du commerce, c'est-à-dire… ne pas en faire trop !
INCAPACITÉ À DÉFINIR SES CHOIX
Dans les pays plus interventionnistes, comme la France, elle concentre au contraire les critiques adressées à une Europe ultralibérale qui serait la naïve du jeu commercial international.
Il est vrai que cette politique se réduit à un ensemble de dispositifs juridiques et à une posture libre-échangiste traditionnelle qui pouvait avoir encore du sens quand l'Europe était forte. Mais il est aujourd'hui temps pour l'UE d'assumer une vraie stratégie commerciale.
Cela suppose deux préalables : définir des objectifs et donc opérer des choix ; se doter d'une capacité d'analyse et donc d'objectivation.
L'Europe doit se doter d'objectifs commerciaux, ce qui signifie qu'elle doit établir des priorités. Ainsi, d'un point de vue sectoriel, souhaite-t-elle défendre la propriété intellectuelle et en payer le prix ? Veut-elle donner la primauté à des activités à haute valeur ajoutée (les télécommunications, les biotechnologies) ou soutenir des industries condamnées par leurs coûts sociaux ? Que doit-elle exiger en matière de réciprocité et d'accès aux marchés publics ?
L'Union européenne doit également se fixer des objectifs d'un point de vue géographique. Quelle est sa stratégie, et défend-elle correctement ses intérêts face à une Chine qui, de son côté, se situe dans une posture résolument offensive ? Comment envisage-t-elle par ailleurs la concurrence naissance, mais qui ne manquera pas de s'exacerber, des nouvelles économies émergentes (le Vietnam, l'Indonésie, le Nigeria…) ?
Pourtant, son incapacité à définir ses choix ne résulte pas seulement d'un manque de volonté politique. Quand bien même le souhaiterait-elle – ce dont il est permis de douter compte tenu de la faiblesse de l'actuelle Commission européenne et des dissensions entre les Etats membres –, l'UE manque des outils d'analyse indispensables à l'élaboration d'une véritable stratégie commerciale.
CRUELS DÉFAUTS
La Commission de Bruxelles, qui détermine la politique commerciale, est mue par une technostructure certes de grande qualité, mais dont l'approche est très largement juridique. Deux éléments lui font cruellement défaut : une connaissance sectorielle poussée qui est celle des opérateurs de marché et une conscience des effets que les politiques mises en oeuvre ont pour les pays de l'UE.
Dans un tel contexte, et sous le regard souvent désapprobateur des Etats membres et des opinions publiques, la politique commerciale de l'UE est figée. Cette dernière doit saisir l'opportunité des prochaines élections et la nomination d'une nouvelle commission pour se doter d'une stratégie assumée et lisible pour les Européens, notamment en matière de réciprocité commerciale.
La Commission, qui ne peut élaborer seule ce plan de bataille, devrait par ailleurs pouvoir s'appuyer sur un organe consultatif externe – et donc impartial –, à forte capacité d'analyse sectorielle. Un tel organe, qui serait placé auprès des institutions communautaires mais serait distinct de ces mêmes institutions, serait composé paritairement de représentants des Etats et des entreprises.
Il se verrait confier une triple mission : évaluer objectivement et régulièrement les opportunités et les menaces pour le commerce européen ; faire des recommandations ; opérer un suivi critique des résultats obtenus par rapport à la stratégie initialement arrêtée. Les institutions européennes, et en particulier la Commission de Bruxelles, pourraient alors faire valoir, grâce à de telles expertises enfin établies de façon incontestable, leur pleine compétence et leur légitimité dans le domaine commercial.
Bruno Alomar et Sébastien Daziano, maîtres de conférences à Sciences Po, sont les auteurs de Grandes questions européennes