Se echa en falta una política de Estado por parte de España en el contencioso de Gibraltar. Si bien es cierto que, desde la pérdida del Peñón por el Tratado de Utrecht, todos los gobiernos han tenido como objetivo (yo diría obsesivo) su recuperación, no se vislumbra una clara estrategia para alcanzarlo sobre la base de planes y metas a corto y medio plazo y que suponga una verdadera política de Estado de cara a asegurar continuidad y coherencia en su ejecución a lo largo del tiempo, independientemente del partido(s) que tenga las responsabilidades de gobierno. En este sentido, la salida del Reino Unido (RU) de la UE es una oportunidad única para proceder a elaborarla, en conjunción con los principales partidos políticos.
Antes de nada, y como encuadre previo, convendría recordar: primero, que no se puede utilizar la fuerza por ser contrario al Derecho Internacional al no existir una causa previa que lo justificara, por el coste que ello supondría, por la oposición de los propios gibraltareños y por la superioridad militar del RU. Segundo, no se puede esperar que el RU respete el Derecho Internacional en este asunto como demuestra el incumplimiento de las resoluciones de la ONU respecto al proceso de descolonización, la ocupación ilegal del Istmo donde se ubica el aeropuerto y el establecimiento y ampliación de las aguas territoriales del Peñón. Ello no es óbice para que España siga insistiendo en la denuncia de estos incumplimientos en todos los foros internacionales competentes y en el respeto estricto de la legalidad internacional, cimentando así su reclamación sobre una base firme y a largo plazo. Un incumplimiento del Derecho Internacional en la materia por parte de España podría significar dejar la reclamación fuera de este importantísimo anclaje y, por tanto, sometida a la ley del más fuerte (en este caso, el RU). Tercero, el derecho de veto otorgado a España por la UE en este asunto en las negociaciones del Brexit es un éxito diplomático de primera magnitud y que ofrece unas perspectivas completamente nuevas de cara al futuro, tanto a corto como a largo plazo. Una oportunidad que no hay que dejar escapar.
La renuencia por parte de los ciudadanos de Gibraltar a cualquier cambio en el estatus actual del Peñón respecto de su dependencia del RU no debe entenderse solamente como una cuestión de sentimiento de identidad británica (nacionalismo), sino también al hecho de gozar de un nivel de vida superior al que supondría su integración en España. Este nivel de vida superior es consecuencia de su estatus especial respecto del RU y de la UE que le permite disfrutar de una serie de privilegios derivados de su carácter de paraíso fiscal para los residentes (tanto personas físicas como empresas), lo que se traduce en el establecimiento de empresas holding de gestión patrimonial, empresas de servicios a través de internet (fundamentalmente apuestas), movimiento de mercancías por diferencia de impuestos indirectos (contrabando de tabaco, etc.). En el fondo, este hecho supone una transferencia de rentas desde los territorios con los que estas empresas operan (en la mayoría de los casos España, pero en el caso de las apuestas y gestión patrimonial también con otros países) hacia Gibraltar no solo en términos de personas empleadas en dichas actividades, sino también en términos de fraude y elusión fiscales. Una transferencia que supone un empobrecimiento relativo de dichos territorios, a la vez que su propio enriquecimiento.
Por lo tanto, el objetivo de recuperación de la soberanía sobre Gibraltar debe ser considerado solamente a largo plazo y no debe suponer la “portada” de la estrategia hacia la colonia. Antes, hay que “convencer” a los ciudadanos de Gibraltar de la conveniencia de su integración en España, haciéndola atractiva. Por ello, lo principal es, primero, reducir los incentivos del mantenimiento del actual statu quo y por los que Gibraltar goza de un nivel de vida superior relativo a los territorios circundantes: eliminando o reduciendo significativamente las fuentes en las que se basa el mismo (paraíso fiscal, libertad de servicios, contrabando de mercancías, etc.). Y, segundo, convertir la zona circundante en una zona de atracción en la que convendría integrarse: mejores servicios públicos (educación, sanidad, sociales), mejores infraestructuras, polos de desarrollo industrial, inversión en I&D, etc. Evidentemente, esta estrategia llevará años en materializarse, pero ésta debería ser la esencia para una solución a la presente situación y más teniendo en cuenta la promesa formal del RU a los ciudadanos de Gibraltar de tener en cuenta su opinión ante cualquier acuerdo con España.
En cuanto a los mecanismos de negociación, estos deberían llevarse a cabo exclusivamente con el RU con el fin de no otorgar a los representantes de Gibraltar un estatus de ente quasi-soberano, lo que reduciría las opciones de España en el contexto del Derecho Internacional en el largo plazo. Sin embargo, este hecho no impide que Gibraltar pudiera estar presente como tal en determinados foros de discusión sobre determinadas cuestiones “prácticas” (por ejemplo, lucha contra incendios, acciones humanitarias ante algún tipo de catástrofe, enlaces de transporte público, etc.), pero en dichos casos los representantes de las zonas circundantes deberían también estar presentes como parte según las competencias respectivas (Junta de Andalucía, ayuntamientos afectados, etc.).
Otro elemento importante a tener presente en la actual negociación de la UE con el RU sobre el Brexit es la solución que se pacte respecto de la frontera entre Irlanda e Irlanda del Norte. Estoy convencido de que el RU intentará trasladar cualquier acuerdo que se alcance en este contexto a la situación de Gibraltar. Como, en un principio, todo apunta a que el futuro acuerdo respecto a las dos Irlandas se basaría en evitar una frontera “dura”, es de capital importancia evitar que algo parecido se impusiera respecto a Gibraltar, pues limitaría enormemente el margen de maniobra de España en sus negociaciones bilaterales con el RU y en la adopción de medidas o acciones en el futuro. Aunque el Consejo Europeo otorgó un derecho de veto a España sobre la cuestión de Gibraltar, éste podría verse “matizado” ante la necesidad de alcanzar un acuerdo global con el RU sobre el Brexit (tanto de divorcio como sobre la relación futura).
En materia de movimiento de mercancías, como Gibraltar no pertenece a la Unión Aduanera, España debería mantener el actual estatus en la frontera, lo que le permitiría controlar todas las mercancías de entrada desde Gibraltar a territorio español con el fin de evitar tanto el contrabando de bienes como el impago de aranceles, impuestos indirectos (IVA) y especiales (tabaco y alcohol), así como el cumplimiento de las regulaciones de protección al consumidor y medioambientales relevantes.
En materia de libertad de prestación de servicios, España debería estar muy atenta a lo que se acuerde entre la UE y el RU respecto a la relación futura. A menos que el resultado fuera la continuación del acceso por parte del RU al Mercado Único Europeo (lo que le otorgaría el mantenimiento de la situación actual de libertad), España debería exigir una licencia a las actuales casas de apuestas erradicadas en Gibraltar para que pudieran operar en territorio español (aun cuando sigan haciéndolo por internet), y, en todo caso, el establecimiento de tasas por dicha actividad (por ejemplo, imponiendo una tasa por apuesta realizada), además del pago del impuesto de sociedades español por los beneficios obtenidos en todas las operaciones realizadas con residentes en España. Lo mismo debería aplicarse a otras actividades de servicios actuales o futuras ejercidas desde la colonia hacia territorio español (por ejemplo, gestión de patrimonio).
En materia de aviación, España debería continuar con su reivindicación respecto de la ilegalidad de la ocupación del Istmo e insistir, como mal menor, en la necesidad de la utilización conjunta del aeropuerto. Adicionalmente, debería potenciar los aeropuertos españoles circundantes, así como incluso considerar la posibilidad de construir uno aledaño, con el fin de hacerle la competencia. En este contexto, es muy importante seguir con mucha atención las negociaciones de un acuerdo global de aviación entre el RU y la UE con el fin de evitar la introducción de cláusulas en el mismo que pudieren perjudicar los intereses de España.
En materia de movimiento de capitales, España debería insistir en la inclusión de Gibraltar en la lista de paraísos fiscales de la UE (como mínimo en la lista gris) con el fin de promover el establecimiento de “controles de cambio” (por ejemplo, autorizaciones previas) a las transacciones realizadas con Gibraltar desde o hacia la UE (inversiones directas, inversiones inmobiliarias, inversiones financieras, créditos, transferencias, etc.). Si esto último no fuera posible, se debería considerar introducir los mismos por España aprovechando el margen que conceden los actuales Tratados por motivos de evitar el fraude y la elusión fiscales.
Por supuesto, y en todo momento, España debería continuar con la defensa de los intereses de los trabajadores españoles en el Peñón, así como de los pensionistas. Asimismo, debería continuar en la defensa de sus intereses contra cualquier decisión unilateral que pudieren tomar las autoridades tanto del RU como de Gibraltar.
Y después, paciencia y mantenimiento de la coherencia en la ejecución de la estrategia. Si bien el objetivo (reintegración de Gibraltar en España) es una cuestión de largo plazo, los privilegios de los que gozan actualmente los ciudadanos del Peñón deberían poder contrarrestarse y reducirse en la medida de lo posible a corto y medio plazo por una pura cuestión de justicia social.
Víctor Andrés-Maldonado es licenciado y MBA por ESADE. Fue funcionario de las instituciones de la UE de 1986 a 2012.